3.6. Ação Popular
3.6. Ação Popular
3.6.1. Conceitos iniciais
A ação popular está prevista no inciso LXXIII do art. 5º:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Assim sendo, a Ação Popular viabiliza o controle popular da Administração Pública tendo por finalidade anular atos lesivos ao patrimônio público. Em regra, a ação popular é isenta de custas judiciais e do ônus de sucumbência, salvo se comprovada a má-fé.
3.6.2. Legitimidade Ativa
Poderá figurar no polo ativo da ação popular qualquer cidadão em gozo dos direitos civis e políticos. Ademais, nos termos do art. 6º, § 5º, da Lei nº 4.717/1965, que regula a ação popular, é facultado a qualquer cidadão se habilitar como litisconsorte ou assistente do autor da ação popular.
Finalmente, a pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente (art. 6º, § 3º, da Lei nº 4.717/1965).
3.6.3. Legitimidade Passiva
No polo passivo da ação popular estará a Administração Pública, direta ou indireta, pessoas jurídicas de que o Poder Público tenha participação, autoridades, particular beneficiário do ato, administradores e os servidores e empregados públicos.
O art. 6º da Lei nº 4.717/1965, que regula a ação popular, estabelece os sujeitos passivos:
Observamos que o legislador optou por abranger um rol amplo daqueles que poderão sofrer a ação.
3.6.4. Competência
De acordo com o art. 5º da Lei nº 4.717/1965, que regula a ação popular, é competente para conhecer da ação, processá-la e julgá-la o juiz do local de origem do ato lesivo, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município.
Ressalte-se que, excepcionalmente o Supremo Tribunal Federal será competente originariamente para processar e julgar (art. 102, inciso I, alínea “f” e “n”):
- As causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta;
- A ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados;
Por fim, conforme entendimento do STF, ainda que a ação popular seja contra autoridade com foro privilegiado a competência para julgá-la é da justiça comum, a ver:
AÇÃO ORIGINÁRIA. QUESTÃO DE ORDEM. AÇÃO POPULAR. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: NÃO-OCORRÊNCIA. PRECEDENTES.
1. A competência para julgar ação popular contra ato de qualquer autoridade, até mesmo do Presidente da República, é, via de regra, do juízo competente de primeiro grau. Precedentes.
2. Julgado o feito na primeira instância, se ficar configurado o impedimento de mais da metade dos desembargadores para apreciar o recurso voluntário ou a remessa obrigatória, ocorrerá a competência do Supremo Tribunal Federal, com base na letra n do inciso I, segunda parte, do artigo 102 da Constituição Federal.
3. Resolvida a Questão de Ordem para estabelecer a competência de um dos juízes de primeiro grau da Justiça do Estado do Amapá. (Grifo nosso)[1].
3.6.5. Prazos prescricionais para ajuizamento de ação popular
Nos termos do art. 21, da Lei nº 4.717/1965, a ação popular prescreve em 5 anos. Atenção, pois o prazo é prescricional e não decadencial.
3.6.6. Foro especial por prerrogativa de função e a ação popular
Independentemente da autoridade atingida pela ação popular, não haverá foro por prerrogativa de função, isto é, uma ação popular, cujo polo passivo esteja pessoa protegida por foro de prerrogativa de função, será julgada em primeira instancia.
Assim, uma ação popular contra um o Presidente da República, congressista, governador etc., por exemplo, não será remetida para tribunais superiores (STF e STJ), mas sim será remetido à justiça de primeira instancia.
3.6.7. Ministério Público e a ação popular
O Ministério Público não poderá ajuizar ação popular. O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores (art. 6º, § 4º, Lei nº 4.717/1965).
Além disso, o representante do Ministério Público velará pela regularidade do processo, e no caso de desistência do autor da ação ou de absolvição, o Ministério Público (ou qualquer cidadão), poderá promover o prosseguimento da ação, podendo ser, portanto, substituto ou sucessor (art. 9º, Lei nº 4.717/1965).
Como cai na prova?
1 - (FGV – OAB – XXXVI Exame / 2022) Roberto, cidadão brasileiro, toma conhecimento que um órgão público federal está contratando uma conhecida empreiteira do Estado Delta para a realização de obras sem promover o regular procedimento licitatório. A fim de proteger o interesse público, busca obter maiores informações junto aos setores competentes do próprio órgão. Sem sucesso, passa a considerar a hipótese de ajuizar uma Ação Popular a fim de anular os atos de contratação, bem como buscar o ressarcimento dos cofres públicos por eventuais danos patrimoniais. Antes de fazê-lo, no entanto, quer saber as consequências referentes ao pagamento de custas judiciais e do ônus de sucumbência, caso não obtenha sucesso na causa. Você, como advogado(a), então, explica-lhe que, segundo o sistema jurídico-constitucional brasileiro, caso não obtenha sucesso na causa,
A) não terá que arcar com as custas judiciais e com o ônus de sucumbência, posto que o interesse que o move na causa é revestido de inequívoca boa-fé, em defesa do interesse público.
B) somente terá que arcar com as custas judiciais, mas não com os ônus sucumbenciais, posto se tratar de um processo de natureza constitucional que visa a salvaguardar o interesse social.
C) terá que arcar com as custas judiciais e com o ônus de sucumbência, como ocorre ordinariamente no âmbito do sistema processual brasileiro.
D) não terá que arcar com qualquer custo, considerando que a Constituição Federal de 1988 concede aos brasileiros isenção de custas em todos os chamados remédios constitucionais.
Comentários:
Em relação à Ação Popular, o inciso LXXIII do art. 5º, da CF, dispõe que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé. Diante da inequívoca boa-fé, não caberá ao autor arcar com as custas judiciais e com o ônus de sucumbência.
Gabarito: letra A
2 - (FGV – OAB – XXIX Exame / 2019) O Município X, visando à interligação de duas importantes zonas da cidade, após o regular procedimento licitatório, efetua a contratação de uma concessionária que ficaria responsável pela construção e administração da via. Ocorre que, em análise do projeto básico do empreendimento, constatou-se que a rodovia passaria em área de preservação ambiental e ensejaria graves danos ao ecossistema local. Com isso, antes mesmo de se iniciarem as obras, Arnaldo, cidadão brasileiro e vereador no exercício do mandato no Município X, constitui advogado e ingressa com Ação Popular postulando a anulação da concessão.
Com base na legislação vigente, assinale a afirmativa correta.
A) A Ação Popular proposta por Arnaldo não se revela adequada ao fim de impedir a obra potencialmente lesiva ao meio ambiente.
B) A atuação de Arnaldo, na qualidade de cidadão, é subsidiária, sendo necessária a demonstração de inércia por parte do Ministério Público.
C) A ação popular, ao lado dos demais instrumentos de tutela coletiva, é adequada à anulação de atos lesivos ao meio ambiente, mas Arnaldo não precisaria constituir advogado para ajuizá-la.
D) Caso Arnaldo desista da Ação Popular, o Ministério Público ou qualquer cidadão que esteja no gozo de seus direitos políticos poderá prosseguir com a demanda.
Comentários:
Esta questão cobrou o conhecimento do art. 5º da CF/88 combinado com a própria lei que trata da Ação Popular, qual seja, a Lei 4.717/65. Vejamos o que diz os citados dispositivos legais: CF/88, art. 5º (...), LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; (grifos nossos).
Lei nº 4.717/65, Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação. (grifos nossos).
Portanto, da leitura do enunciado e do cotejo com o dispositivo constitucional e o legal resta correta a alternativa: Caso Arnaldo desista da Ação Popular, o Ministério Público ou qualquer cidadão que esteja no gozo de seus direitos políticos poderá prosseguir com a demanda.
3 - (FGV – OAB – XXX Exame / 2019) Giuseppe, italiano, veio ainda criança para o Brasil, juntamente com seus pais. Desde então, nunca sofreu qualquer tipo de condenação penal, constituiu família, sendo pai de um casal de filhos nascidos no país, possui título de eleitor e nunca deixou de participar dos pleitos eleitorais. Embora tenha se naturalizado brasileiro na década de 1990, não se sente brasileiro. Nesse sentido, Giuseppe afirma que é muito grato ao Brasil, mas que, apesar do longo tempo aqui vivido, não partilha dos mesmos valores espirituais e culturais dos brasileiros.
Giuseppe mora em Vitória/ES e descobriu o envolvimento do Ministro de Estado Alfa em fraude em uma licitação cujo resultado beneficiou, indevidamente, a empresa de propriedade de seus irmãos. Indignado com tal atitude, Giuseppe resolveu, em nome da intangibilidade do patrimônio público e do princípio da moralidade administrativa, propor ação popular contra o Ministro de Estado Alfa, ingressando no juízo de primeira instância da justiça comum, não no Supremo Tribunal Federal.
Sobre o caso, com base no Direito Constitucional e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, assinale a afirmativa correta.
A) A ação não deve prosperar, uma vez que a competência para processá-la e julgá-la é do Supremo Tribunal Federal, e falta legitimidade ativa para o autor da ação, porque não possui a nacionalidade brasileira, não sendo, portanto, classificado como cidadão brasileiro.
B) A ação deve prosperar, porque a competência para julgar a ação popular em tela é do juiz de primeira instância da justiça comum, e o autor da ação tem legitimidade ativa porque é cidadão no pleno gozo de seus direitos políticos, muito embora não faça parte da nação brasileira.
C) A ação não deve prosperar, uma vez que a competência para julgar a mencionada ação popular é do Supremo Tribunal Federal, muito embora não falte legitimidade ad causam para o autor da ação, que é cidadão brasileiro, detentor da nacionalidade brasileira e no pleno gozo dos seus direitos políticos.
D) A ação deve prosperar, porque a competência para julgar a ação popular em tela tanto pode ser do juiz de primeira instância da justiça comum quanto do Supremo Tribunal Federal, e não falta legitimidade ad causam para o autor da ação, já que integra o povo brasileiro.
Comentários:
A questão cobra o conhecimento de um dos remédios constitucionais - a ação popular. Conforme dispõe o art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal de 1988:
Art. 5º (...) LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; (Grifo nosso).
Ainda, conforme entendimento do STF, ainda que a ação popular seja contra autoridade com foro privilegiado a competência para julgá-la é da justiça comum, a ver:
AÇÃO ORIGINÁRIA. QUESTÃO DE ORDEM. AÇÃO POPULAR. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: NÃO-OCORRÊNCIA. PRECEDENTES.
1. A competência para julgar ação popular contra ato de qualquer autoridade, até mesmo do Presidente da República, é, via de regra, do juízo competente de primeiro grau. Precedentes.
2. Julgado o feito na primeira instância, se ficar configurado o impedimento de mais da metade dos desembargadores para apreciar o recurso voluntário ou a remessa obrigatória, ocorrerá a competência do Supremo Tribunal Federal, com base na letra n do inciso I, segunda parte, do artigo 102 da Constituição Federal.
3. Resolvida a Questão de Ordem para estabelecer a competência de um dos juízes de primeiro grau da Justiça do Estado do Amapá.
(AO 859 QO/AP, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. 11.10.2001, DJe 1.8.2003). (Grifo nosso).
Portanto, devemos assinalar como correta a alternativa: A ação deve prosperar, porque a competência para julgar a ação popular em tela é do juiz de primeira instância da justiça comum, e o autor da ação tem legitimidade ativa porque é cidadão no pleno gozo de seus direitos políticos, muito embora não faça parte da nação brasileira.
4 - (FGV – OAB – XI Exame / 2013) Em atenção às recentes manifestações populares, fora noticiado na TV que determinados deputados estaduais de dado Estado da Federação estavam utilizando a verba do orçamento destinada à saúde para proveito próprio. Marcos, cidadão brasileiro, insatisfeito com a notícia e de posse de documentação que denota indícios de lesão ao patrimônio de seu Estado, ajuíza Ação Popular no Juízo competente em face dos aludidos deputados e do Estado.
Em atenção ao disciplinado na Lei nº 4.717/1965, que trata da Ação Popular, assinale a alternativa Incorreta.
A) Marta, cidadã brasileira, residente e domiciliada no mesmo Estado, pode habilitar-se como litisconsorte de Marcos.
B) Na mesma linha da ação de Mandado de Segurança, o direito de ajuizá-la decai em 5 (cinco) anos.
C) O Estado, a juízo de seu representante legal, em se afigurando útil ao interesse público, poderá atuar ao lado de Marcos na condução da ação.
D) Sendo julgada improcedente a ação movida por Marcos, poderá este recorrer, além do Ministério Público e qualquer outro cidadão.
Comentários:
Alternativa A. ERRADA. É facultado a qualquer cidadão ser litisconsórcio ou assistente do autor da Ação Popular
Alternativa B. CORRETA. Conforme o art. 21, da Lei nº 4.717/1965, a ação popular prescreve em 5 anos. Por seu turno, o art. 23, da Lei nº 12.016/2009, O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado. Portanto, a ação popular prescreve em 5 anos e o mandado de segurança decai em 120 dias.
Alternativa C. ERRADA. O Estado, quando útil ao interesse público, poderá atuar ao lado do autor a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
Alternativa D. ERRADA. Em caso de julgamento desfavorável ao proponente da ação, esta poderá ser recorrida por qualquer outro cidadão e pelo Ministério Público.
Gabarito: Letra B[1] STF, AO 859 QO/AP, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. 11.10.2001, DJe 1-8-2003.