12.6. Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária
12.6. Fiscalização contábil, financeira e orçamentária
12.6.1. Conceitos iniciais
Na Seção IX, arts. 70 a 75, a Constituição Federal dispõe sobre a fiscalização contábil, financeira e orçamentaria da Administração. A função fiscalizatória dos recursos públicos pode ser realizada por meio do controle interno ou controle externos. O art. 74, da CF, dispõe sobre o controle interno:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Assim sendo, todo Poder deverá manter um sistema de controle interno, logo, tal controle é realizado internamente de cada Poder, no Poder Executivo Federal, por exemplo, é realizado pela Controladoria-Geral da União (CGU), já no Poder Legislativo cada uma das casas tem uma Secretaria de Controle Interno, no Poder Judiciário o controle interno é exercido pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ).
Por seu turno, o controle externo, no âmbito federa, está a cargo do Poder Legislativo e será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). De forma simétrica, nos Estados o controle externo será realizado pelas Assembleias Legislativa com o auxílio dos Tribunais de Contas Estaduais.
12.6.2. Tribunal de Contas da União
O art. 71 da CF estabelece as competências do Tribunal de Contas da União, vejamos:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
Do dispositivo destacamos as seguintes competências do TCU:
- Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
- Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
- Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.
Não cabe ao TCU julgar as contas do Presidente da República, apenas apreciá-las mediante parecer prévio, elaborado em 60 (sessenta dias) do recebimento. O CN é que é responsável por julgar as contas do Presidente da República.
O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional (art. 73, CF)
Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos (art. 73, § 2º, CF):
- 1/3 pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;
- 2/3 pelo Congresso Nacional.
Assim, o Tribunal de Contas é composto por 9 Ministros, dos quais 3 são indicados pelo Presidente da República e 6 são indicados pelo Congresso Nacional.
Requisitos para a nomeação dos ministros do TCU (art. 73, § 1º):
- Mais de 35 e menos de 70 e cinco anos de idade (Emenda Constitucional nº 122/2022);
- Idoneidade moral e reputação ilibada;
- Notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
- Mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça (art. 73, § 3º). Assim sendo, os ministros do TCU têm como garantia a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade dos subsídios.
A Emenda Constitucional nº 122/2022 alterou o limite máximo da idade que agora é de 70 anos para nomeação de ministros do Supremo Tribunal Federal, tribunais superiores e do Tribunal de Contas da União.
Como cai na prova?
1 - (FGV – OAB – XXI Exame / 2016) Ricardo é o diretor geral do órgão da administração direta federal responsável pela ordenação de despesas. Inconformado com o fato de o Tribunal de Contas da União (TCU) ter apreciado e julgado as contas do órgão que dirige e, por fim, lhe aplicando sanções com fundamento em irregularidades apontadas por auditoria realizada pelo próprio TCU, procura um(a) advogado(a). Seu objetivo é saber se o referido Tribunal possui, ou não, tais competências.
Neste sentido, o(a) advogado(a) responde que, segundo a ordem jurídico-constitucional vigente, as competências do TCU
A) abrangem a tarefa referida, já que até mesmo as contas do Presidente da República estão sujeitas ao julgamento do referido Tribunal.
B) não abarcam a tarefa de julgar tais contas, competindo ao Tribunal tão somente apreciá-las, para que, posteriormente, os Tribunais Federais venham a julgá-las.
C) abrangem o julgamento das contas, devendo o TCU aplicar as sanções previstas na ordem jurídica em conformidade com os ilícitos que venha a identificar.
D) não abrangem essa atividade, pois o TCU é órgão responsável pelo controle externo, não podendo, por força do princípio hierárquico, julgar contas de órgão da administração direta.
Comentários:
O art. 71 da Constituição Federal prevê as competências do Tribunal de Contas da União (TCU):
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...)
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; (...)
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
Assim, como Ricardo é o diretor geral do órgão da administração direta federal e é responsável pela ordenação de despesa acaba sendo abrangido pelas competências do TCU. Dessa forma, devemos marcar que: Abrangem o julgamento das contas, devendo o TCU aplicar as sanções previstas na ordem jurídica em conformidade com os ilícitos que venha a identificar.
Gabarito: Letra C
2 - (FGV – OAB – XX Exame / 2016) Jovem governador do Estado Alfa, vencedor das eleições com o slogan “A vez dos jovens”, propõe projeto de emenda à constituição do Estado a fim de alterar os requisitos para escolha de conselheiros no Tribunal de Contas do Estado. A idade mínima, que antes seguia o padrão constitucional federal, sendo fixada em 35 anos, passaria a ser de 30 anos.
Segundo a ordem jurídico-constitucional brasileira, tal norma deveria ser considerada
A) inconstitucional, pois o padrão estabelecido pela CRFB/88, para o caso, configura típica cláusula de imposição de simetria.
B) constitucional, pois a organização dos Tribunais de Contas estaduais está exclusivamente submetida ao poder constituinte derivado decorrente.
C) constitucional, pois está baseada na autonomia dos Estados-Membros, princípio basilar e inflexível que sustenta o Pacto Federativo.
D) inconstitucional, pois a estrutura do Poder Judiciário somente pode ser disciplinada pela Constituição da República, não pela Constituição Estadual.
Comentários:
Os art. 73 da Constituição Federal estabelece os requisitos para se nomear os Ministros do Tribunal de Contas da União, vejamos in verbis:
Art. 73. (...) § 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. (...)
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. (Grifo nosso).
Dessa forma, pelo princípio da simetria constitucional e por expressa disposição do art. 75 da CF, os Tribunais de contas dos Estados devem seguir os requisitos constitucionalmente estabelecidos para o Tribunal de Contas da União. Sendo assim, resta correta a alternativa: inconstitucional, pois o padrão estabelecido pela CRFB/88, para o caso, configura típica cláusula de imposição de simetria.
Gabarito: Letra A_____________________________________
12.6.3. Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios
Nos termos do art. 75, da CF, as normas estabelecidas para o Tribunal de Contas da União são aplicadas, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros (art. 75, parágrafo único, CF).
12.6.4. Fiscalização do Município
A Constituição Federal estabelece que a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei (art. 31, CF). O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver (art. 31, § 1º, CF).
A Câmara dos vereadores, quando da análise das contas que o Prefeito prestará anualmente, emitirá um parecer prévio (emitido pelo órgão competente). Este, só deixará de prevalecer por decisão de 2/3 de seus vereadores, assim sendo, há a presunção de validade do parecer prévio.
As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei (art. 31, § 3º, CF).
Finalmente, é vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais (art. 31, § 4º, CF). Segundo jurisprudência do STF essa vedação se refere aos municípios criarem Tribunais de Contas que integrem as estruturas municipais.
Assim, é possível a criação de Tribunais de Contas dos Municípios do Estados, que integrarão a estrutura do Estado, mas é vedada a criação de Tribunais de Contas Municipais que integrem a estrutura do município. Atualmente estão ativos: o Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia; o Tribunal de Contas dos Municípios de Goiás; e o Tribunal de Contas dos Municípios do Pará.
Apenas por curiosidade, aqueles Tribunais de Contas Municipais criados antes da promulgação da Constituição Federal de 1988 são constitucionais, que é o caso do Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCM/SP) e o Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (TCM/RJ).
Como cai na prova?
3 - (FGV – OAB – XXXIII Exame / 2021) Ao apreciar as contas anuais do chefe do Poder Executivo do Município Y, o Tribunal de Contas emitiu parecer técnico contrário à sua aprovação, por entender que diversos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal teriam sido violados. Ainda assim, em contrariedade a tal entendimento, a Câmara Municipal, por decisão dos seus membros, com apenas um voto vencido, julgou e aprovou tais contas.
À luz da hipótese narrada, com fundamento no texto constitucional, assinale a afirmativa correta.
A) A aprovação das contas do Prefeito do Município Y se deu em conformidade com o disposto no texto constitucional, já que parecer prévio do Tribunal de Contas não possui caráter vinculante, deixando de prevalecer por voto de, ao menos, dois terços dos membros da Câmara Municipal.
B) O parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas possui, excepcionalmente, caráter vinculante, de modo que, no caso em análise, as contas anuais apresentadas pelo Chefe do Executivo não poderiam ter sido aprovadas pela Câmara Municipal.
C) O Tribunal de Contas, órgão de controle externo auxiliar do Poder Legislativo, tem competência para analisar, julgar e rejeitar, em caráter definitivo, as contas anuais apresentadas pelo Chefe do Executivo local; portanto, é desnecessária a submissão do seu parecer à Câmara Municipal.
D) Como corolário da autonomia financeira e orçamentária inerente aos três poderes, as contas anuais do Chefe do Executivo municipal não se submetem à aprovação da Câmara local, eis que tal situação implica em indevida- ingerência do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo.
Comentários:
De acordo com o § 2º do art. 31 da CF, “o parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal”. No caso do enunciado, o Tribunal de Contas emitiu parecer técnico contrário à aprovação das contas do Prefeito do Município Y, todavia, nos termos do texto constitucional precitado, o parecer do Tribunal de Contas não é vinculante, podendo a Câmara Municipal aprovar as contas do chefe do Poder Executivo pelo voto de pelo menos dois terços de seus membros.
Gabarito: letra A
4 - (FGV – OAB – XXIV Exame / 2017) Em observância aos princípios da transparência, publicidade e responsabilidade fiscal, o prefeito do Município Alfa elabora detalhado relatório contendo a prestação de contas anual, ficando tal documento disponível, para consulta e apreciação, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração.
Carlos, morador do Município Alfa, contribuinte em dia com suas obrigações civis e políticas, constata diversas irregularidades nos demonstrativos apresentados, apontando indícios de superfaturamento e desvios de verbas em obras públicas.
Em função do exposto e com base na Constituição da República, você, como advogado de Carlos, deve esclarecer que
A) a fiscalização das referidas informações, concernentes ao Município Alfa, conforme previsto na Constituição brasileira, é de responsabilidade exclusiva dos Tribunais de Contas do Estado ou do Município, onde houver.
B) Carlos tem legitimidade para questionar as contas do Município Alfa, já que, todos os anos, as contas permanecem à disposição dos contribuintes durante sessenta dias para exame e apreciação.
C) a impugnação das contas apresentadas pelo Chefe do Executivo local exige a adesão mínima de um terço dos eleitores do Município Alfa.
D) a CRFB/88 não prevê qualquer forma de participação popular no controle das contas públicas, razão pela qual Carlos deve recorrer ao Ministério Público Estadual para que seja apresentada ação civil pública impugnando os atos lesivos ao patrimônio público praticados pelo prefeito do Município Alfa.
Comentários:
O art. 31, § 3º, da CF/88, estabelece que:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. (...)
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. (grifo nosso).
Portanto, Carlos, assim como qualquer outro contribuinte, tem legitimidade para questionar as contas do Município Alfa. Logo, resta correta a opção: Carlos tem legitimidade para questionar as contas do Município Alfa, já que, todos os anos, as contas permanecem à disposição dos contribuintes durante sessenta dias para exame e apreciação.
Gabarito: letra B
5 - (FGV – OAB – XXIII Exame / 2017) As contas do Município Alfa referentes ao exercício financeiro de 2014, apresentadas pelo prefeito em 2015, receberam parecer desfavorável do Tribunal de Contas do referido Município, o qual foi criado antes da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
O Presidente da Câmara, após o regular trâmite interno, editou resolução e aprovou as referidas contas públicas municipais, uma vez que as demonstrações contábeis de exercícios financeiros anteriores deveriam ter sido analisadas em consonância com o plano plurianual.
Diante da narrativa exposta, assinale a afirmativa correta.
A) A competência para julgar as contas é do Tribunal de Contas do Município, órgão do Poder Judiciário, não podendo, em nenhuma hipótese, o Legislativo local afastá-la, sob pena de violação ao princípio da separação e harmonia entre os Poderes.
B) O parecer do Tribunal de Contas do Município a respeito da rejeição das contas somente não será acatado pela Câmara Municipal por decisão de 2/3 (dois terços) dos membros deste órgão.
C) Considerando que o Tribunal de Contas do Município é órgão do Poder Legislativo e o Presidente da Câmara é a autoridade máxima de sua estrutura, é constitucional o afastamento, pelo Chefe do Poder Legislativo local, do entendimento de órgão a ele subordinado.
D) O Presidente da Câmara agiu corretamente, pois a periodicidade para análise das contas públicas do Município deve ser de 5 (cinco) anos, e tal disposição não foi observada pelo Tribunal de Contas do Município.
Comentários:
De acordo com o art. 31, caput e §§ 1º e 2º, da CF/1988:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. (grifo nosso).
Dessa forma, o Tribunal de Contas do Município exercer o controle externo sendo vinculados à Câmara Legislativa, mas não integrando tal Poder, ou seja, não há hierarquia entre a Poder Legislativo Municipal e o Tribunal de Contas do Município. Para o parecer prévio emitido pelo Tribunal de contas não prevalecer é necessário 2/3 dos vereadores votar contra esse parecer.
Diante do exposto, devemos assinar como correta a alternativa: O parecer do Tribunal de Contas do Município a respeito da rejeição das contas somente não será acatado pela Câmara Municipal por decisão de 2/3 (dois terços) dos membros deste órgão.
Gabarito: letra B