13.1. Procedimento legislativo ordinário
13.1. Procedimento legislativo ordinário
13.1.1. Conceitos iniciais
O constitucionalista José Afonso da Silva preleciona que “o procedimento legislativo é o modo pelo qual os atos do processo legislativo se realizam. Diz respeito ao andamento da matéria nas Casas legislativas (...) no sistema brasileiro, podemos distinguir (1) procedimento legislativo ordinário; (2) procedimento legislativo sumário; e (3) procedimento legislativo especial”[1]. Portanto, a Constituição Federal estabelece um conjunto de regras e procedimentos para a elaboração das normas. Nos termos do art. 59 da CF:
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
Em nossa aula seguiremos a mesma classificação proposta por José Afonso da Silva: procedimento legislativo ordinário, sumário e especial.
O procedimento legislativo ordinário (comum) obedecerá a uma série de fases previstas expressamente na Constituição Federal de 1988. Esse procedimento é o destinado à elaboração das leis ordinárias, detendo todas as fases da elaboração de uma norma. Assim, iniciaremos nossos estudos pelo procedimento legislativo ordinário, que contempla todas as espécies normativas, para depois explorarmos as especificidades dos procedimentos legislativos sumário e especial.
Alexandre de Moraes explica que “o procedimento de elaboração de uma lei ordinária denomina-se processo legislativo ordinário e apresenta as seguintes fases: fase introdutória, fase constitutiva e fase complementar”[2].
As fases do procedimento ordinário podem ser divididas em:
A fase introdutória: é composta pelas regras referentes à inciativa de lei.
A fase constitutiva: desdobra-se na deliberação parlamentar (discussão e votação do projeto de lei) e na deliberação executiva (sanção ou veto do Presidente da República).
A fase complementar: trata-se da promulgação e publicação da espécie normativa criada.
Para facilitar criamos um fluxograma com as fases e seus respetivos desdobramentos:
Vamos estudar cada uma das fases, vamos lá caro(a) aluno(a).
13.1.2. Fase introdutória
Iniciativa é a proposta de disposição acerca de direito novo, iniciando-se, nesta fase, o processo de elaboração de leis. O art. 61 da CF estabelece quem são os legitimados para propor projeto de lei, in verbis:
Assim sendo, as seguintes pessoas possuem inciativa para apresentar projeto de lei:
- Qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional,
- Ao Presidente da República,
- Ao Supremo Tribunal Federal,
- Aos Tribunais Superiores,
- Ao Procurador-Geral da República e
- Aos cidadãos
O rol estabelecido pelo dispositivo supramencionado é exemplificativo, devemos lembrar os Tribunais de Contas, Ministério Público e Defensoria Pública, também é legitimado a apresentar projeto de lei a determinadas matérias (art. 73, art. 75, art. 96, art. 127, art. 130, art. 134, CF).
A inciativa pode ser classificada em espécies: a inciativa comum (concorrente ou ampla); a inciativa reservada (privativa ou exclusiva); e a inciativa popular.
13.1.2.1. Iniciativa comum, ampla ou concorrente
Em regra, a iniciativa para apresentação de projetos de lei competirá ao Presidente da República, aos parlamentares ou comissões das casas legislativas e aos cidadãos, concorrentemente e, pelo princípio da simetria, os Governadores, na condição de chefes do Poder Executivo Estadual, também terão amplo poder de iniciativa de projetos de lei.
13.1.2.2. Iniciativa privativa ou reservada ou exclusiva
Em determinadas matérias há a especificação de qual pessoa ou órgão será competente para apresentar o projeto de lei – são as chamadas iniciativa reservada, isto é, somente algumas autoridades poderão dispor sobre essas matérias, vejamos:
13.1.2.3. Iniciativa reservada ao Presidente da República
O rol das matérias previstas no art. 61, §1º, CF, são de inciativa privativa do Presidente da República, assim como, são de iniciativa privativa do Poder Executivo a apresentação das leis orçamentarias - LOA, LDO, PPA (art. 165, CF). Pelo princípio da simetria, tais matérias serão privativas aos Governadores e Prefeitos.
13.1.2.4. Iniciativa reservada aos Tribunais do Poder Judiciário
Aos Tribunais em geral: criação de novas varas (art. 96, I, CF); ao STF, Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça: (i) alteração do número de membros; (ii) criação e extinção de cargos; (iii) criação e extinção de tribunais inferiores; e, (iv) alteração da organização e da divisão judiciária (art. 96, II, CF).
13.1.2.5. Iniciativa reservada aos Chefes do Ministério Público
São de inciativa reservada (i) ao Procurador Geral da República (concorrente com o Presidente): a apresentação de projeto de lei de organização do Ministério Público da União; (ii) ao Procurador Geral da República e aos Procuradores Gerais de Justiça a apresentação de projeto de lei que cria ou extingue cargos auxiliares, disciplina política de remuneração e planos de carreira (art. 127, § 2º c/c 128, § 5º, CF).
13.1.2.6. Iniciativa reservada às Defensorias Públicas
São de inciativa reservada às Defensorias Públicas apresentação de projeto de lei que: (i) alteração do número membro da defensoria; (ii) criação e extinção de cargos; (iii) criação e extinção de unidades das defensorias; (iii) alteração da organização de cada defensoria (alterações trazidas pela EC n.º 80/2014).
13.1.2.7. Iniciativa reservada à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal
São de inciativa reservada à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal apresentação de projeto de lei que tratam da remuneração, funções e empregos de cada uma das casas legislativas. No entanto, a fixação da remuneração dos servidores das Casas legislativas depende de lei.
Importante: a violação à iniciativa reservada poderá gerar o reconhecimento da inconstitucionalidade formal da lei por vício de iniciativa.
13.1.2.8. Iniciativa popular
Os projetos de lei de iniciativa popular deverão observar os seguintes requisitos: (i) subscrição de, no mínimo, 1% do eleitorado nacional; (ii) distribuídos por pelo menos cinco estados; (iii) no mínimo três décimos dos eleitores de cada estado.
Vamos praticar com uma questão antiga, mas boa para fixarmos.
Como cai na prova?
1 - (VUNESP – OAB/SP – Exame / 2007) No processo de elaboração das leis ordinárias, a Constituição Federal NÃO confere iniciativa legislativa
A) ao Procurador-Geral da República.
B) à Comissão do Congresso Nacional.
C) aos Tribunais Superiores.
D) ao Conselho da República.
Comentários:
Nos termos do art. 61 da Constituição Federal
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. (Grifo nosso).
Dessa forma, dentre as alternativas apenas o Conselho da República não tem inciativa legislativa. Sendo assim, devemos marcar como correta: Ao Conselho da República.
Gabarito: Letra D_____________________________________
13.1.2. Fase Constitutiva
Na fase constitutiva temos a deliberação parlamentar (discussão e votação) e a deliberação do executivo (sanção ou veto).
Como já estudamos, o Brasil adotou o bicameralismo do Poder Legislativo federal, em decorrência disso, necessariamente, os projetos de lei tramitam nas duas Casas legislativas, dando início pelo Casa Iniciadora e, posteriormente, após aprovação dessa Casa, o projeto de lei é apreciado pela Casa Revisora. As duas casas exercer as duas funções, a depender da competência de inciativa do projeto de lei.
Para os projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, dos Tribunais Superiores, de Iniciativa Popular e do Ministério Público a Câmara dos Deputados será a Casa Iniciadora, pois o projeto inicia sua tramitação nessa Casa. Por conseguinte, nessas hipóteses a Casa Revisora será o Senado Federal.
Por seu turno, os projetos de lei de iniciativa das Assembleias Legislativas, dos Senadores da República e das Comissões do Senado serão iniciados no Senado Federal (Casa iniciadora). Nessas situações, a Casa Revisora será a Câmara dos Deputados.
Logo, para facilitar, a regra é que os projetos se iniciem na Câmara dos Deputados e a exceção é que se iniciem no Senado Federal.
13.1.2.1. Deliberação Parlamentar
A discussão é a etapa que se destina à análise e instrução do projeto de lei apresentado na casa iniciadora. No geral, as normas relativas a essa fase estão dispostas nos regimentos internos das casas legislativas. Entretanto, a Constituição dispõe que: (a) O projeto de lei é primeiramente analisado e discutido pela comissão parlamentar competente acerca da matéria da proposta; (b) Se aprovado pela comissão, segue para análise do plenário da casa; e, (c) Se aprovado pelo plenário, segue para a casa legislativa revisora.
Por sua vez, se a Casa revisora analisar e, eventualmente, propor alterações no projeto de Lei teremos as chamadas emendas. Se, porventura, o projeto de lei for aprovado pela casa revisora sem a apresentação de emendas, o projeto seguirá para deliberação executiva (sanção ou veto).
Se tiver emendas, porém, retornará à casa iniciadora para apreciação das emendas. É possível, ainda, que a casa iniciadora, ao apreciar a emenda, apresente emenda sucessiva (que é alteração na emenda apresentada na casa revisora) ocasião em que o projeto retornará, novamente, para revisão.
Dessa forma, não será necessário o retorno do projeto para casa iniciadora nas seguintes situações:
- Caso não haja emenda proposta pela casa revisora;
- Caso a proposta de emenda apresentada pela casa revisora apenas corrija erros de linguagem;
- Caso a proposta de emenda apresentada pela casa revisora não modifique nem o sentido nem o alcance do projeto de lei.
Finalizada as etapas de discussão e emenda inicia-se a votação, para que seja possível dar início a essa etapa é necessária a presença de, ao menos, a maioria mais um dos membros da Casa legislativa.
Se, porventura, esse número não for alcançado, não será viável a votação do projeto de lei. Para a aprovação do projeto de lei, será necessário o atingimento do quórum mínimo estabelecido para cada espécie normativa, que pode ser resumido no quadro abaixo:
Após a deliberação parlamentar, inicia-se a deliberação executiva.
13.1.2.1. Deliberação Executiva
Após superadas as fases anteriores, o projeto aprovado seguirá para análise do Presidente da República, que poderá sancioná-lo ou vetá-lo.
Determinados atos normativos não se submetem à deliberação executiva, quais sejam: (i) emendas constitucionais; (ii) atos de competência exclusiva do Congresso Nacional ou de suas casas; (iii) projeto de lei de conversão de medida provisória; e, (iv) projeto de Lei Delegada ao Congresso Nacional.
Entretanto, a regra geral é que os projetos legislativos sejam submetidos à sanção ou veto.
A sanção é a concordância do Presidente da República com o projeto aprovado. A sanção poderá ser expressa ou tácita: (a) Expressa: o Presidente da República dentro do prazo de 15 dias expressamente concorda com o projeto de lei. (b) Tácita: o Presidente da República não se manifesta sobre sanção ou veto dentro de 15 dias após o recebimento do projeto. O silêncio implica em aceitação, sanção tácita.
Importante: a sanção do Presidente da República poderia convalidar projeto de lei maculado por vício de iniciativa em decorrência da inobservância da iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo? Sim, desde que o projeto não implique em aumento ou criação de despesa (ADIN 266/RJ – STF).
O veto é o poder conferido ao Presidente da República de, no prazo de 15 dias, se manifestar contra o projeto de lei: seja por motivo jurídico, p.ex. de inconstitucionalidade; seja por motivo político, p.ex. de interesse público. Obstando, portanto, a conversão do projeto em lei. O veto poderá ser total ou parcial, independente da forma, a parte vetada será analisada pelo Poder Legislativo.
Caso o Presidente da República vete o projeto de lei deverá comunicar o Presidente do Senado Federal a respeito do veto. Uma vez vetado o projeto de lei, o Presidente da República não poderá voltar atrás, sendo que, nesse caso, a conversão do projeto em lei fica suspensa.
Após o Presidente da República encaminhar o veto para o Presidente do Senado Federal, o Presidente dessa Casa legislativa submeterá o veto à votação do Congresso Nacional, que poderá rejeitá-lo por voto aberto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em sessão conjunta. O veto deverá ser apreciado pelo legislativo no prazo de 30 dias contatos do seu recebimento, podendo ser derrubado (rejeitado pelo Poder Legislativo) ou poderá ser mantido, nesse último caso, o projeto de lei ou parte dele (se o veto tiver sido parcial) é considerado definitivamente rejeitado.
13.1.3. Fase Complementar
13.1.3.1. Promulgação
A promulgação é o ato pelo qual o Presidente da República informa que a lei foi regular e formalmente aprovada e que deve ser cumprida pela sociedade. Em regra, a promulgação é ato de responsabilidade do Presidente da República, independente se o projeto tiver sido sancionado ou se vetado, o veto tiver sido derrubado pelo legislativo. Se o Presidente da República não promulgar a Lei no prazo de 48 horas, caberá tal atribuição ao Presidente do Senado, ou, sucessivamente, o vice-presidente daquela casa.
13.1.3.2. Publicação
É o ato formal que dá conhecimento à toda sociedade da existência daquela lei promulgada. A publicação é condição essencial para que se possa exigir o cumprimento daquela norma, uma vez que, com a publicação da norma passa-se a presumir que todos dela conhecem. Assim, não se permite, geralmente, que qualquer pessoa se escuse do cumprimento da lei alegando desconhecimento.
Como cai na prova?
2 - (FGV – OAB – VIII Exame / 2012) O Presidente da República encaminhou ao Senado Federal projeto de Lei Ordinária para provimento de cargos de servidores da União. Após os debates, o projeto foi aprovado pelo plenário do Senado Federal e, em seguida, encaminhado para a Câmara dos Deputados que, em apenas um turno de discussão e votação, o aprovou e o enviou ao Presidente da República, que o sancionou.
Sobre o fato acima, assinale a afirmativa correta.
A) A lei é inconstitucional, pois a iniciativa de projetos de lei para provimento de cargos de servidores da União é da Câmara dos Deputados.
B) A discussão e a votação do projeto deveriam ter se iniciado na Câmara dos Deputados, havendo, por isso, vício no processo legislativo.
C) A ocorrência de dois turnos de discussão e votação do projeto de lei ordinária, pressuposta no adequado processo legislativo, não ocorreu no caso narrado.
D) A lei é constitucional, pois o processo legislativo foi hígido.
Comentários:
Conforme disciplina o art. 64 da Constituição Federal a discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa (i) do Presidente da República, (ii) do Supremo Tribunal Federal e (iii) dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados. Assim, após a leitura do caput da questão, observamos que o projeto de Lei Ordinária é de iniciativa do Presidente da República, sendo assim, tal projeto deveria ter sido enviado para a Câmara dos Deputados.
Logo, devemos marcar como correta a alternativa: A discussão e a votação do projeto deveriam ter se iniciado na Câmara dos Deputados, havendo, por isso, vício no processo legislativo.
Gabarito: letra B