2.5. Agências reguladoras e agências executivas
2.5. Agências reguladoras e agências executivas
As autarquias “sob regime especial” são aquelas que a lei instituidora atribua privilégios específicos, com maior autonomia quando comparadas as autarquias comuns, para que a entidade exerça sua finalidade prevista em lei. Segundo Hely Lopes Meirelles:
são consideradas autarquias de regime especial o Banco Central do Brasil (Lei4.595/64), a Comissão Nacional de Energia Nuclear (Lei 4.118/62), a Superintendência Nacional de Previdência Complementar- PREVIC (Lei 12.154/2009), a Universidade de São Paulo (Dec.-lei 13.855/44 e Decs 52.326/69 e 52.906/72) (...)”[1].
Essas são as denominadas autarquias especiais stricto sensu. Ainda, são classificadas como autarquia de regime especial as agências reguladoras, como por exemplo a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) etc
2.5.1. Agências executivas
A agência executiva é uma qualificação concedida à Autarquia, Fundação Pública ou órgão público (todas no âmbito federal apenas), por meio de Decreto do Presidente ou portaria do Ministro, desde que (i) celebrem contrato de gestão com o Ministério supervisor (ii) possuam um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional cuja finalidade consiste na melhoria da qualidade de gestão e redução de custos – art. 37, §8º, CF/88. Um exemplo sempre citado pela doutrina é o Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO).
A criação da possiblidade da qualificação das autarquias e fundações como Agências Executivas está em consonância com o “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”, que, em síntese, constituiu-se de uma série de medidas adotadas na segunda metade da década de 1990, que tinham como objetivo, dentre outros, a melhoria da eficácia do Estado.
Nesse contexto, o § 1º, do art. 1º, do Decreto nº 2.487/1998, que dispõe sobre a qualificação de autarquias e fundações como Agências Executivas, estabelece que a qualificação de autarquia ou fundação como Agência Executiva poderá ser conferida mediante iniciativa do Ministério supervisor, com anuência do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, que verificará o cumprimento, pela entidade candidata à qualificação, dos seguintes requisitos: a) ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor; b) ter plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gestão e para a redução de custos, já concluído ou em andamento.
Em suma, pode-se dizer que o objetivo da qualificação das autarquias e fundações como Agências Executivas é a melhoria da qualidade da prestação de serviços associado à redução de custos.
2.5.2. Agências reguladoras
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a “agência reguladora, em sentido amplo, seria, no direito brasileiro, qualquer órgão da Administração Direta ou entidade da Administração Indireta com função de regular a matéria específica que lhe está afeta”[2]. Desse modo, sob a égide do princípio da especialidade, o Estado cria entidades da Administração indireta, que gozam de alto grau de especialização técnica, para regular e fiscalizar determinado setor. As agências reguladoras são instituídas como autarquia sob regime especial.
Podemos citar como exemplos de agências reguladoras:
- A Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, criada pela Lei nº 9.427/1996, cuja finalidade é justamente regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal (art. 2º);
- A Agência Nacional do Petróleo – ANP, instituída pela Lei nº 9.478/1997, com a finalidade de promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis (art. 8º);
- A Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, instituída pela Lei nº 7.782/1999, que terá por finalidade promover a proteção da saúde da população, por intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos e de fronteiras (art. 6º);
- Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico - ANA, instituída pela Lei nº 9.984/2000 e modificada pela Lei nº 14.026/2020, com a finalidade de implementar, no âmbito de suas competências, a Política Nacional de Recursos Hídricos e de instituir normas de referência para a regulação dos serviços públicos de saneamento básico (art. 3º).
Em relação ao controle, em regra, não se submetem ao controle hierárquico, pois as agências reguladoras, como autarquias em regime especial, possuem maior autonomia em relação ao ente criador. O controle administrativo que a Administração exerce é a denominada supervisão ministerial (ou tutela ministerial ou controle finalístico).
Outra característica importante, nos termos da Lei nº 9.986/2000 que disciplina a gestão de recursos humanos das agências reguladoras, os dirigentes das agências reguladoras gozam de estabilidade e detém de mandato fixo, isto é, são protegidos contra o desligamento imotivado. O objetivo é impedir a interferências externas à agência, de tal forma que possam ir de encontro com a finalidade da agência reguladora, qual seja: a regulamentação e fiscalização do setor ao qual atua.
Finalmente, as agências reguladoras possuem poder normativo, entretanto, esse poder encontra limites: 1º) impossibilidade de criar regras contrárias à lei e 2º) vedação de emitir atos administrativos gerais e abstratos.
2.5.3. Agências executivas e Agências reguladoras
Para auxiliar nossa revisão, segue uma tabela comparativa entre as agencias executivas e as agências reguladoras:
1 - (FGV – OAB – XVII Exame / 2015) O Governador do Estado Y criticou, por meio da imprensa, o Diretor-Presidente da Agência Reguladora de Serviços Delegados de Transportes do Estado, autarquia estadual criada pela Lei nº 1.234, alegando que aquela entidade, ao aplicar multas às empresas concessionárias por supostas falhas na prestação do serviço, “não estimula o empresário a investir no Estado". Ainda, por essa razão, o Governador ameaçou, também pela imprensa, substituir o Diretor-Presidente da agência antes de expirado o prazo do mandato daquele dirigente.
Considerando o exposto, assinale a afirmativa correta.
A) A adoção do mandato fixo para os dirigentes de agências reguladoras contribui para a necessária autonomia da entidade, impedindo a livre exoneração pelo chefe do Poder Executivo.
B) A agência reguladora, como órgão da Administração Direta, submete-se ao poder disciplinar do chefe do Poder Executivo estadual.
C) A agência reguladora possui personalidade jurídica própria, mas está sujeita, obrigatoriamente, ao poder hierárquico do chefe do Poder Executivo.
D) Ainda que os dirigentes da agência reguladora exerçam mandato fixo, pode o chefe do Poder Executivo exonerá-los, por razões políticas não ligadas ao interesse público, caso discorde das decisões tomadas pela entidade.
Comentários:
A questão é bem específica. De acordo com a Lei nº 9.986/2000 que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras, o regime destas entidades será de colegiado, sendo que as agências terão como órgão máximo o Conselho Diretor ou a Diretoria Colegiada, que será composto de até 4 (quatro) Conselheiros ou Diretores e 1 (um) Presidente, Diretor-Presidente ou Diretor-Geral. Ademais, ainda de acordo com o referido diploma legal, os mandatos dos membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada serão não coincidentes, de modo que, sempre que possível, a cada ano, ocorra o término de um mandato e uma consequente nova indicação.
No que tange ao prazo do mandato, de acordo com o artigo 6º deste diploma legal, o mandato dos membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada das agências reguladoras será de 5 (cinco) anos. Ainda, de acordo com a Lei Geral das Agências Reguladoras (Lei nº 13.848/2019), só pode haver perda de mandato de dirigente de agências reguladoras nos casos específicos previstos na própria lei.
Gabarito: letra A
2 - (FGV – OAB – II Exame / 2010) No Direito Público brasileiro, o grau de autonomia das Agências Reguladoras é definido por uma independência
A) administrativa total e absoluta, uma vez que a Constituição da República de 1988 não lhes exige qualquer liame, submissão ou controle administrativo dos órgãos de cúpula do Poder Executivo.
B) administrativa mitigada, uma vez que a própria lei que cria cada uma das Agências Reguladoras define e regulamenta as relações de submissão e controle, fundado no poder de supervisão dos Ministérios a que cada uma se encontra vinculada, em razão da matéria, e na superintendência atribuída ao chefe do Poder Executivo, como chefe superior da Administração Pública.
C) legislativa total e absoluta, visto que gozam de poder normativo regulamentar, não se sujeitando assim às leis emanadas pelos respectivos Poderes legislativos de cada ente da federação brasileira.
D) política decisória, pois não estão obrigadas a seguir as decisões de políticas públicas adotadas pelos Poderes do Estado (executivo e legislativo).
Comentários:
As agências reguladoras dispõem de independência relativa, uma vez que a lei específica que cria determinada autarquia já define as hipóteses em que a entidade submeter-se-á ao controle do Ministério a que está vinculada. Ademais, o Poder Executivo (União, Estados, DF e Municípios), como chefe da Administração Pública, possui gerência sobre as autarquias criadas.
Gabarito: letra B