4.7. Extinção dos Atos Administrativos
4.7. Extinção dos atos administrativos
4.7.1. Conceitos iniciais
Conforme Celso Antônio Bandeira de Mello, um ato administrativo eficaz se extingue pelo(a): (i) cumprimento de seus efeitos; (ii) desaparecimento do sujeito ou objeto da relação jurídica; (iii) retirada do ato; (iv) renúncia.
O cumprimento de seus efeitos consiste nas formas de extinção relacionadas com o exaurimento do ato, ou seja, é a extinção natural do ato administrativo. Segundo o ilustríssimo autor, o ato administrativo pode cumprir seus efeitos de três formas: esgotamento do conteúdo jurídico (p. ex. gozo de férias); execução material (p. ex. desapropriação concluída); implemento de condição resolutiva ou termo final (p. ex. permissão para o fechamento de via para festividade).
O desaparecimento do sujeito ou do objeto da relação jurídica se dá quando deixam de existir elementos fundamentais para a permanência do ato. Assim, se houver o desaparecimento do sujeito da relação jurídica estamos falando de uma extinção subjetiva (p. ex. morte do agente público extingue o ato administrativo de pagar a remuneração). Se houver o desaparecimento do objeto da relação jurídica estaremos diante da extinção objetiva (p. ex. ato administrativo que determina a demolição de obra irregular e o prédio acaba desabando antes da demolição).
A retirada se dará quando o ato administrativo se extingue por determinação da Administração Pública, também recebe a denominação de desfazimento volitivo. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, são espécies da retirada: a caducidade, a contraposição, a cassação, a anulação e a revogação.
A renúncia é forma de extinção do ato administrativo que ocorre quando o próprio beneficiário desfaz-se das vantagens do ato, isto é, ocorre na retirada do ato administrativo quando seu beneficiário o rejeitar e não desejar mais a continuidade de seus efeitos.
Vamos tratar da caducidade, da contraposição e da cassação a seguir, estudaremos a anulação e a revogação em tópico próprio, pois essas duas espécies são as mais cobradas.
A caducidade do ato administrativo se dará quando a norma jurídica posterior torna inviável existência do ato administrativo, ou seja, o ato administrativo é retirado em virtude de uma norma superveniente (posterior a ele e que o suplanta). Celso Antônio Bandeira de Mello, exemplifica a caducidade: “retirada de permissão para explorar parque de diversões em local que, em face da nova lei de zoneamento, tomou-se incompatível com aquele tipo de uso”[1].
Na contraposição (ou derrubada) a extinção do ato administrativo se dá quando a norma jurídica posterior invalida o ato, o exemplo que a doutrina cita é o ato da demissão de servidor público que extingue o ato administrativo da nomeação. Em outras palavras, teremos a contraposição quando há o surgimento de um novo ato com efeitos opostos ao do ato já existente que, automaticamente, o retira do ordenamento jurídico.
Por fim, a cassação do ato administrativo ocorre quando ocorre o descumprimento de condição para a manutenção do ato, isso é, há o descumprimento, por parte do beneficiário, de algum dos requisitos do ato (que sejam estabelecidos por lei).
Como cai na prova?
1 - (FGV – OAB – XXXIV Exame de Ordem / 2022) O Parque de Diversões Alegrias ABC obteve legalmente autorização do Município Alfa para uso de bem público, de maneira a montar suas instalações e exercer suas atividades em determinada praça pública, pelo período de três meses. Um mês após a edição do ato de autorização de uso, sobreveio legislação municipal, alterando o plano diretor da cidade, tornando aquela área residencial e proibindo expressamente sua autorização de uso para fins recreativos, como a instalação de parques de diversão.
No caso em tela, houve extinção do ato administrativo de autorização de uso inicialmente válido por meio da
A) cassação, devendo a autoridade municipal que emitiu o ato revogá-lo expressamente para o fiel cumprimento da lei e o Parque de Diversões Alegrias ABC não tem direito à indenização.
B) caducidade, por força de ilegalidade superveniente causada pela alteração legislativa, sem culpa do beneficiário do ato Parque de Diversões Alegrias ABC.
C) anulação, que ocorre de forma tácita, em razão de fato do príncipe superveniente, consistente na alteração do plano diretor da cidade, com direito de indenização ao Parque de Diversões Alegrias ABC.
D) contraposição, por força de ilegalidade superveniente decorrente da nova lei municipal editada, devendo ser perquirida eventual culpa do Parque de Diversões Alegrias ABC.
Comentários:
A caducidade do ato administrativo se dá quando norma jurídica superveniente torna o ato inviável, por exemplo, ato administrativo que autoriza que ocorra uma determinada festividade em uma rua e, posteriormente, norma jurídica proíbe que aglomerações aconteçam em vias públicas, aquele ato administrativo caducará. Da leitura da questão, podemos constar que o enunciado traz outro exemplo da caducidade de um ato administrativo, qual seja: o ato administrativo que autorizava o parque de diversões usar o bem público caducou após a legislação municipal proibir a realização de eventos com tal finalidade.
Gabarito: letra B4.7.2. Anulação
A anulação advém do controle da legalidade do ato administrativo, uma ilegalidade do ato administrativo. A anulação do ato é realizada: (i) pelo próprio órgão que emitiu o ato (autotutela), sendo anulado o ato de ofício ou provocação ou (ii) pelo Poder Judiciário (inafastabilidade do Poder Judiciário), mediante anulado mediante provocação.
O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 05 anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé (art. 54, Lei nº 9.784/99).
4.7.3. Revogação
A revogação advém de um ato inoportuno ou inconveniente – controle de mérito. A revogação é realizada pelo próprio órgão que emitiu o ato (autotutela) agindo de ofício ou por provocação. O Poder Judiciário não realiza exame de mérito do ato de outrem. Todavia, pode revogar seus próprios atos, casa haja inoportunidade ou inconveniência (TJ pode revogar a solicitação de abertura de um concurso público próprio, p. ex.).
Os efeitos da revogação: PROATIVOS (“ex-nunc”). Não se respeita o “direito adquirido”. Não existe prazo para revogar ato.
Limites ao poder de revogar: Atos irrevogáveis:
- Atos vinculados (não há mérito);
- Atos consumados/exauridos (não há efeitos);
- Atos que geram direito adquirido;
- Atos no curso de procedimento, bem como a decisão final de processo contencioso;
- Atos complexos - não podem ser revogado o ato por um dos órgãos;
- Atos administrativos enunciativos (atestados, certidões, pareceres);
- Atos que excederam o prazo para recurso interno;
- Atos irrevogáveis por determinação legal.
Esquematizando as espécies da retirada (H.L.M.):
4.7.4. Convalidação
A possiblidade de convalidação dos atos administrativos está expressamente prevista pelo art. 55 da Lei nº 9.784/1999, a ver:
Dessa forma a convalidação é o poder que a Administração tem de corrigir defeitos sanáveis do ato e manter seus efeitos.
O ato deve conter tais vícios sanáveis para que possa ser convalidado: (a) vício de competência e (b) vício de forma.
Os outros elementos que tiverem vício geram a nulidade do ato!
Como cai na prova?
2 - (FGV – OAB – XXXVI Exame de Ordem / 2022) Túlio era servidor público federal e falsificou documentos para, de má fé, obter a sua aposentadoria por tempo de contribuição junto ao Regime Próprio de Previdência Social – RPPS. Por não ter sido verificado o problema dos documentos, o pedido foi deferido pelo órgão competente de origem e, pouco depois, registrado perante o Tribunal de Contas da União – TCU, que não verificou o embuste e não conferiu oportunidade de manifestação para Túlio. Ocorre que, seis anos após o aludido registro, a Corte de Contas tomou conhecimento do ardil de Túlio e da nulidade dos documentos apresentados, razão pela qual instaurou processo administrativo para fins de anular o registro promovido em dissonância com o ordenamento jurídico.
Diante dessa situação hipotética, aponte a assertiva correta.
A) A conduta do TCU foi irregular, na medida em que a aposentadoria de Túlio é ato administrativo simples, que não deveria ter sido submetido a registro perante a Corte de Contas.
B) O exercício da autotutela, para fins de anular a aposentadoria de Túlio, não está fulminado pela decadência, diante de sua má-fé.
C) O registro da aposentadoria de Túlio foi irregular, pois dependia da garantia da ampla defesa e contraditório perante o TCU.
D) A anulação da aposentadoria não é mais viável, considerando que transcorrido o prazo prescricional de cinco anos para o exercício da pretensão.
Comentários:
Alternativa A. Incorreta. Segundo o Supremo Tribunal Federal, o pedido de aposentadoria é ato administrativo complexo e não ato administrativo simples.
Alternativa B. Correta. “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo se comprovada má-fé” (art. 54, Lei nº 9.784/99). Logo, diante da má-fé de Túlio por falsificar documentos para obter a sua aposentadoria por tempo de contribuição junto ao RPPS não houve a decadência, assim a Administração pode anular o ato a qualquer tempo.
Alternativa C. Incorreta. “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão” (Súmula Vinculante nº 3).
Alternativa C. Incorreta. O prazo não é prescricional, mas sim decadencial.
Gabarito: letra B
3 - (FGV – OAB – XXIX Exame de Ordem / 2019) Luciana, imbuída de má-fé, falsificou documentos com a finalidade de se passar por filha de Astolfo (recentemente falecido, com quem ela não tinha qualquer parentesco), movida pela intenção de obter pensão por morte do pretenso pai, que era servidor público federal. Para tanto, apresentou os aludidos documentos forjados e logrou a concessão do benefício junto ao órgão de origem, em março de 2011, com registro no Tribunal de Contas da União, em julho de 2014. Contudo, em setembro de 2018, a administração verificou a fraude, por meio de processo administrativo em que ficou comprovada a má-fé de Luciana, após o devido processo legal.
Sobre essa situação hipotética, no que concerne ao exercício da autotutela, assinale a afirmativa correta.
A) A administração tem o poder-dever de anular a concessão do benefício diante da má-fé de Luciana, pois não ocorreu a decadência.
B) O transcurso do prazo de mais de cinco anos da concessão da pensão junto ao órgão de origem importa na decadência do poder-dever da administração de anular a concessão do benefício.
C) O controle realizado pelo Tribunal de Contas por meio do registro sana o vício do ato administrativo, de modo que a administração não mais pode exercer a autotutela.
D) Ocorreu a prescrição do poder-dever da administração de anular a concessão do benefício, na medida em que transcorrido o prazo de três anos do registro perante o Tribunal de Contas.
Comentários:
Vejamos o que dispõe o art.54, da Lei n.º 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. (grifo nosso).
No caso em tela, Luciana agiu comprovadamente de má-fé permitindo à Administração Pública anular a concessão do benefício, uma vez que não ocorreu a decadência.
Gabarito: letra A
4 - (FGV – OAB – XXIII Exame / 2017) Ao realizar uma auditoria interna, certa entidade administrativa federal, no exercício da autotutela, verificou a existência de um ato administrativo portador de vício insanável, que produz efeitos favoráveis para a sociedade Tudo beleza S/A, a qual estava de boa fé. O ato foi praticado em 10 de fevereiro de 2012. Em razão disso, em 17 de setembro de 2016, a entidade instaurou processo administrativo, que, após o exercício da ampla defesa e do contraditório, culminou na anulação do ato em 05 de junho de 2017.
Com relação ao transcurso do tempo na mencionada situação hipotética, assinale a afirmativa correta.
A) Não há decadência do direito de anular o ato eivado de vício, considerando que o processo que resultou na invalidação foi instaurado dentro do prazo de 5 (cinco) anos.
B) Consumou-se o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para o exercício do poder de polícia por parte da Administração Pública federal.
C) O transcurso do tempo não surte efeitos no caso em questão, considerando que a Administração pode anular seus atos viciados a qualquer tempo.
D) Consumou-se a decadência para o exercício da autotutela, pois, entre a prática do ato e a anulação, transcorreram mais de 5 (cinco) anos.
Comentários:
Foi exatamente o que estudamos, não é pessoal!? Quando falamos em prazo decadencial de um ato administrativo, devemos ter em mente o que nos ensina a Lei 9.784/99, mais especificamente seu artigo 54.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
Gabarito: letra A
5 - (FGV – OAB – XII Exame / 2013) O Estado X concedeu a Fulano autorização para a prática de determinada atividade. Posteriormente, é editada lei vedando a realização daquela atividade. Diante do exposto, e considerando as formas de extinção dos atos administrativos, assinale a afirmativa correta.
A) Deve ser declarada a nulidade do ato em questão.
B) Deve ser declarada a caducidade do ato em questão.
C) O ato em questão deve ser cassado.
D) O ato em questão deve ser revogado.
Comentários:
Pessoal, conforme estudamos, a caducidade ocorre quando o ato administrativo é retirado em virtude de uma norma superveniente (posterior a ele e que o suplanta).
Gabarito: letra B
6 - (FGV – OAB – V Exame / 2011) A revogação representa uma das formas de extinção de um ato administrativo. Quanto a esse instituto, é correto afirmar que
A) pode se dar tanto em relação a atos viciados de ilegalidade ou não, desde que praticados dentro de uma competência discricionária.
B) produz efeitos retroativos, retirando o ato do mundo, de forma a nunca ter existido.
C) apenas pode se dar em relação aos atos válidos, praticados dentro de uma competência discricionária, produzindo efeitos ex nunc.
D) pode se dar em relação aos atos vinculados ou discricionários, produzindo ora efeito ex tunc, ora efeito ex nunc.
Comentários:
Essa foi tranquila hein pessoal! Conforme estudamos, a revogação ocorre quando o ato se tornou inconveniente ou inoportuno. Importante destacar que a revogação é de competência privativa da Administração, ou seja, o Poder Judiciário não pode revogar atos administrativos com base na conveniência ou na oportunidade. Por fim, cumpre informar que a revogação só ocorre sobre atos discricionários.
Lembrem-se: não existe revogação de ato vinculado! apenas para atos discricionários!
Gabarito: letra C[1] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro, editora: Malheiros, 2014, p. 460.