2.2. Autarquias
2.2. Autarquia
2.2.1. Conceitos introdutórios
Hely Lopes Meirelles conceitua autarquia como:
entes administrativos autônomos, criados por lei específica, com personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas. (...) A autarquia é forma de descentralização administrativa, através da personificação de um serviço retirado da Administração centralizada.”[1].
Sendo assim, a autarquia pode ser entendida como uma entidade autônoma, com personalidade jurídica própria, criada pelo ente federado para prestar um serviço típico de Estado (serviços públicos, apenas), cuja titularidade e execução lhe foram outorgadas.
O art. 5º, inc. I do Decreto-Lei 200/67, conceitua autarquia, vejamos:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. (...) (grifos nossos)
Do conceito legal extraímos que: a autarquia não pode ser criada para prestar serviços atípicos do Estado (serviços impróprios do Poder Público). Nesse sentido, citemos o Banco do Brasil, por exemplo, em sendo uma instituição bancária, não poderia ser criado como autarquia, pois a atividade bancária não é típica do Estado, assim o Banco do Brasil é uma sociedade de economia mista, tendo como atividade a prestação de serviços financeiros.
De outro lado, as universidades federais são autarquias, pois foram criadas para prestar o serviço típico de Estado – o ensino – graduação e pós-graduação.
2.2.2. Criação e extinção
A autarquia é pessoa jurídica de direito público, por isso a Constituição Federal determina que sua criação seja por meio de lei ordinária específica, independentemente de qualquer registro público. Vamos rever o importante o art. 37, inciso XIX, da CF (transcreveremos novamente dispositivo, pois este é reiteradamente cobrado nas provas do Exame de Ordem):
Pois bem, mas qual pessoa tem a iniciativa de lei para criar essa entidade? Nos termos do art. 61, §1º, inc. II, ‘e’, CF/88, a autarquia é criada por lei ordinária específica de iniciativa privativa do Chefe do Executivo. As autarquias estaduais e municipais são de iniciativa também dos respectivos chefes do Poder Executivo - Governadores e Prefeitos, respectivamente.
Pelo princípio da simetria das formas jurídicas, a extinção de autarquia se dará mediante lei específica, que será promulgada com a finalidade especifica de extinguir aquela entidade administrativa.
2.2.3. Características
As autarquias, por adotarem o regime jurídico de direito público, tem algumas características típicas daquela natureza jurídica. A primeira característica é que as autarquias praticam atos administrativos típicos – ou seja, seus atos têm presunção de legitimidade, veracidade, tipicidade etc. (veremos com detalhes em livro próprio que tratará dos atos administrativos).
Por expressa previsão legal, as autarquias estão subordinadas ao regime da lei de licitações e contratos da Administração Pública (Lei nº 8.666/1993), tal sujeição não foi alterada pela nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021).
Conforme mandamento do art. 98, do Código Civil, por ser pessoa jurídica de direito público os bens da autarquia são públicos: “são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”. Dessa forma, os bens daquela entidade são impenhoráveis, inalienáveis e imprescritíveis.
Por fim, o regime de contratação das autarquias federais é o estatutário, assim, o regime que disciplina o pessoal dessas entidades é da Lei 8.112/1990. Ainda, as autarquias devem respeitar o teto remuneratório constitucional (art. 37, XI, CF), deve realizar concurso público para contratação de pessoal (art. 37, II, CF) e é vedada a acumulação de cargos, empregos ou funções públicas remuneradas (art. 37, XVI e XVII, CF).
2.2.4. Privilégios (ou prerrogativas) das autarquias
As autarquias, por serem pessoas jurídicas de direito público detêm alguns privilégios (ou prerrogativas), dos quais elencamos:
- Nos termos do art. 150, § 2º, CF, as autarquias são imunes à impostos que incidam sobre patrimônio, renda ou serviços que estejam vinculados à sua atividade fim.
- As autarquias gozam das prerrogativas processuais: em regra, o prazo será em dobro para todas as suas manifestações processuais, sendo necessária a intimação pessoal para a contagem do prazo (art. 183, CPC/2015); desnecessidade de adiantar custas processuais (art. 91, CPC/2015).
- Nas execuções judiciais o pagamento das dívidas das autarquias se dará mediante precatório (art. 100, CF).
- Prescrição quinquenal, ou seja, as dívidas e obrigações perante terceiros prescrevem em cinco anos (art. 2º, Decreto-Lei nº 4.597/1942).
- A autarquia não é sujeita a concurso de credores ou habilitação em falência, concordata, liquidação, inventário ou arrolamento (art. 29, Lei nº 6.830/80).
- As autarquias federais têm suas causas processadas e julgadas na justiça federal, salvo nas ações de falência, acidente de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho (art. 190, I, CF).
2.2.5. Responsabilidade
A autarquia, como prestadora de serviço público, tem responsabilidade objetiva e direta, ou seja, prescinde a comprovação de culpa ou dolo para que haja responsabilização, entretanto, as autarquias têm direito de regresso contra o agente responsável pelo dano, nos casos de dolo ou culpa, mediante ação de regresso, vejamos o importantíssimo parágrafo 6º, do art. 37, da CF:
Note-se que, se o dano foi causado pela pessoa jurídica da administração indireta a responsabilidade recai sobre ela, pois essa possui patrimônio para cumprir com eventual responsabilização, todavia, de forma subsidiaria, o ente político que criou a entidade da administração indireta poderá ser chamado à responsabilização – mas, repisamos, apenas de forma subsidiária. Entretanto, se o dano foi causado pela própria administração direta, por exemplo policia rodoviária federal, não há que se falar na responsabilização de entidade da administração indireta, por exemplo concessionaria que administra a rodovia.
2.2.6. Espécies ou classificações das autarquias
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica as autarquias de acordo com sua capacidade administrativa, quanto à sua estrutura e quanto ao âmbito de atuação. Hely Lopes Meirelles conceitua as autarquias de regime especial. Vejamos então as principais espécies ou classificações das autarquias.
Classificação da autarquia quanto à capacidade administrativa:
- Autarquias geográficas ou territoriais: essas têm capacidade genérica, estando previstas no art. 18, § 2º, “os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar”.
- Autarquias de serviço ou institucionais: essas têm capacidade específica, isto é, são as entidades cridas para prestar determinado serviço (é a regra).
Classificação da autarquia quanto à sua estrutura:
- Autarquia fundacional: são as fundações de direito público, para a autora essas entidades são uma modalidade de autarquia, assim, aplicam-se as regras das autarquias para as fundações de direito público.
- Autarquia corporativa ou associativa: são as pessoas jurídicas de direito privado. São as autarquias corporativas ou profissionais – controlam e fiscalizam determinadas categorias profissionais – Ex: CREA, CRO.
Classificação da autarquia quanto ao seu âmbito de atuação:
- Autarquias federais: ente federado criador é a União;
- Autarquias estaduais: ente federado criador é o Estado-membro;
- Autarquias municipais: ente federado criador é o Município.
Vamos ver como o assunto foi cobrado na prova da OAB!
COMO CAI NA PROVA?
1 - (FGV – OAB – VIII Exame / 2012) Quanto às pessoas jurídicas que compõem a Administração Indireta, assinale a afirmativa correta.
A) As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei.
B) As autarquias são pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas por lei.
C) As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei.
D) As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas para o exercício de atividades típicas do Estado.
Comentários:
Questão direta. Somente por lei específica poderá ser criada autarquia, assim como, as autarquias são pessoas jurídicas de direito público (art. 37, XIX, CF e art. 41, IV, CC).
Gabarito: letra A
2 - (CESPE – OAB – ND Exame / 2009) Julgue os itens subsequentes, relativos à organização e estruturação da administração pública.
I - Uma lei que reestruture a carreira de determinada categoria de servidores públicos pode também dispor acerca da criação de uma autarquia.
II - O controle das entidades que compõem a administração indireta da União é feito pela sistemática da supervisão ministerial.
III - As autarquias podem ter personalidade jurídica de direito privado.
IV - As autarquias têm prerrogativas típicas das pessoas jurídicas de direito público, entre as quais se inclui a de serem seus débitos apurados judicialmente executados pelo sistema de precatórios.
Estão certos apenas os itens
A) I e II.
B) I e III.
C) II e IV.
D) III e IV.
Comentários:
Vamos comentar item a item para facilitar o estudo:
Item I - INCORRETO – De acordo com o art. 37, inciso XIX, somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
Item II - CORRETO – Exatamente. Também conhecido como Tutela Administrativa, a Supervisão Ministerial é a forma de controle administrativo imputado às entidades da Administração Indireta vinculadas a um Ministério.
Item III - INCORRETO – As autarquias possuem personalidade jurídica de direito PÚBLICO.
Item IV - CORRETO – Por possuir personalidade jurídica de direito público, as autarquias possuem algumas prerrogativas (inerentes, também, a outras entidades dotadas da mesma personalidade) entre elas a de permitir que seus débitos sejam executados pelo sistema de precatórios.
Gabarito: letra C
[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 42. ed. São Paulo, editora: Malheiros, 2016, p. 440.