13.2. Desapropriação - Modalidades da desapropriação sancionatória
13.2. Desapropriação - Modalidades da desapropriação sancionatória
13.2.1. Introdução
Segundo definição da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização[1].
Assim sendo, a desapropriação ocorre por meio de um procedimento administrativo que transfere a propriedade do particular para o Estado, sendo, portanto, uma intervenção do tipo supressiva.
Por essa razão, afirma-se que a desapropriação consiste em um procedimento administrativo pelo qual o Estado transforma compulsoriamente bens de terceiros em patrimônio público, pagando indenização prévia, justa e, em regra, em dinheiro (nas desapropriações extraordinárias, sancionatórias, a indenização será em títulos).
13.2.2. Modalidades da desapropriação sancionatória
Segundo a melhor doutrina, são três as modalidades de desapropriação sancionatórias:
i. Desapropriação sancionatória urbana – CF/88, art. 182, § 4º.
ii. Desapropriação por interesse social para fins reforma agraria – CF/88, art. 184.
iii. Desapropriação confisco (Expropriação) – CF/88, art. 243.
Em regra, expropriação pode recair sobre qualquer bem. Exceções: moeda corrente, corpo humano, direitos personalíssimos, bens públicos de entidades maiores do que o expropriante.
A competência para desapropriar foi conferida à União, Estados, D.F e Municípios; ANEEL – art. 10, da Lei 9.074/95 e ao DNIT – art. 82, inc. IX, da Lei 10.233/01.
13.2.2.1. Desapropriação sancionatória urbana
A modalidade de desapropriação urbana encontra previsão na CF/1988, no art. 182, § 4º, lastreando-se sob a égide da necessária função social da propriedade. No caso, a propriedade do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado.
Art. 182. (...) § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
O art. 182, em seu § 4º, estabelece penas sucessivas para que o proprietário promova o adequado aproveitamento da propriedade, vejamos:
- Parcelamento ou edificação compulsórios;
- IPTU progressivo no tempo;
- Desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até 10 anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
13.2.2.2. Desapropriação por interesse social para fins reforma agrária
A Constituição Federal, como visto, determina que a propriedade rural deverá cumprir sua função social, para tanto, essa propriedade deverá atender, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
- Aproveitamento racional e adequado;
- Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
- Observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
- Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Como vimos na parte introdutória, competirá exclusivamente à União, no caso de imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, desapropriá-lo por interesse social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária (TDA), com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão (art. 184, da CF).
Dessa forma, em caso de descumprimento da função social da propriedade privada apenas a União poderá promover a desapropriação por interesse social para fins reforma agrária
Por fim, a Carta Maior dispõe que são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária (art. 185, da CF):
- A pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;
- A propriedade produtiva.
13.2.2.3. Desapropriação por confisco (expropriação) - extraordinária
Por fim, as propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei (art. 243).
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei.
São muitas informações trazidas pelo artigo 243 da CF, por isso montamos um esquema gráfico para assimilarmos melhor todo conteúdo.
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Como cai na prova?
1 - (FGV – OAB – XXXVI Exame / 2022) José é proprietário de imóvel rural de enorme dimensão, mas totalmente improdutivo, que vem sendo objeto de constantes desmatamentos à revelia da legislação ambiental. O imóvel está localizado no Município Alfa do Estado Gama, sendo certo que os órgãos ambientais de ambos os entes federativos já vêm atuando em razão da supressão vegetal ilegal. Em seu imóvel, José não promove a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente, nem mesmo realiza seu aproveitamento racional e adequado.
Por estar descumprindo sua função social, nos termos da CRFB/88, o imóvel de José pode ser objeto de desapropriação
A) por interesse social, para fins de reforma agrária, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, cuja competência é da União.
B) sanção, que consiste em punição ao particular por sua conduta imobiliária inconstitucional, mediante justa e prévia indenização, cuja competência é do Estado Gama.
C) confisco, que consiste na retirada do bem do patrimônio do particular com sua incorporação ao patrimônio público, mediante justa e ulterior indenização, cuja competência é da União.
D) por utilidade social e com caráter sancionador, mediante ulterior e justa indenização a ser paga por meio de precatório, cuja competência é do Município Alfa.
Comentários:
A questão versa sobre a desapropriação por interesse social. De acordo com o art. 184, da CF, compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
Gabarito: letra A
2 - (FGV – OAB – XIII Exame / 2014) Acerca da desapropriação, assinale a afirmativa correta.
A) Na desapropriação por interesse social, o expropriante tem o prazo de cinco anos, contados da edição do decreto, para iniciar as providências de aproveitamento do bem expropriado.
B) Na desapropriação por interesse social, em regra, não se exige o requisito da indenização prévia, justa e em dinheiro.
C) O município pode desapropriar um imóvel por interesse social, mediante indenização prévia, justa e em dinheiro
D) A desapropriação para fins de reforma agrária da propriedade que não esteja cumprindo a sua função social não será indenizada.
Comentários:
Alternativa A. Incorreta. Na desapropriação por interesse social, o expropriante tem o prazo de 02 anos, contados da edição do decreto, para iniciar as providências de aproveitamento do bem expropriado (art. 3º, Lei 4.132/62).
Alternativa B. Incorreta. Na desapropriação por interesse social, em regra, se exige o requisito da indenização prévia, justa e em dinheiro (art. 5º, XXIV, CF/88).
Alternativa C. CORRETA. A desapropriação por interesse social tem competência comum, assim o Município é competente para desapropriar, todavia, a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, será realizada mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição (art. 5º, XXIV, da CF/88).
Alternativa D. Incorreta. A desapropriação para fins de reforma agrária da propriedade que não esteja cumprindo a sua função social será indenizada, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária (art. 184, caput, § 1º, da CF/88).
Gabarito: Letra C
3 - (CESPE – OAB – I Exame / 2006) Desapropriação ou expropriação é a transferência obrigatória da propriedade particular para o poder público, devidamente motivada. Assinale a opção que não apresenta motivação constitucional para desapropriação.
A) clamor social
B) necessidade pública
C) utilidade pública
D) interesse social
Comentários:
Nos termos do art. 5º, XXIV, da CF/88, “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição”. Assim, a única motivação que não está presente na Constituição Federal: Clamor social
Gabarito: Letra A
[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 31. ed. São Paulo, editora: Forense, 2018, p. 238.