5.2. Poder Hierárquico, Poder Disciplinar e Poder Regulamentar
5.2. Poder Hierárquico, Poder Disciplinar e Poder Regulamentar
5.2.1. Poder Hierárquico
O poder hierárquico decorre da relação de subordinação estabelecida pela própria estrutura organizacional da Administração Pública, ou seja, configura a relação interna e permanente de subordinação, coordenação e revisão entre os diferentes níveis existentes. Conforme Hely Lopes Meirelles, o poder hierárquico:
tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, no âmbito interno da Administração Pública[1].
Em outras palavras, a hierarquia visa promover a melhor operacionalidade da atividade administrativa, por exemplo, é necessário o poder hierárquico atribuído a um chefe para que ele imponha a um agente público subordinado o cumprimento de determinada tarefa. Entretanto, o servidor deverá cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais (art. 116, IV, Lei nº 8.112/90).
Importante: é necessário que haja relação de subordinação para haver o poder hierárquico.
Em alguns casos, é possível a aplicação da figura da delegação, que é a alteração de competências (vimos o tema na aula passada, mas é importante revisarmos).
A Lei nº 9.784/1999, que disciplina o processo administrativo no âmbito federal, admite a delegação de competência:
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Notem que poderá ocorrer a delegação de competência ainda queque não exista hierarquia. Se houver a delegação o ato poderá ser revogado a qualquer tempo pela autoridade que delegou (art. 14, § 2º, Lei 9784/99). Porém, a Lei 9784/99 elencou alguns atos que não podem ser delegados, quais sejam:
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
De outro lado, a Lei 9784/99 também prevê a hipótese em que o superior hierárquico toma para si determinada competência de agente público que seja seu subordinado, desde que em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, nessa situação estamos falando da avocação (art. 15, Lei 9784/99).
Dessa forma, podemos sintetizar que, na delegação não é necessária relação hierárquica para que a competência seja delegada à outra pessoa, já na avocação apenas é avocada a competência de pessoa subordinada, assim, é necessária relação de subordinação.
5.2.2. Poder Disciplinar
O poder disciplinar corresponde a possibilidade sancionatória que a Administração Pública dispõe para fins de punição das infrações cometidas pelos seus agentes e por particulares que estejam sujeitos à disciplina; daí porque é interno e não permanente. Assim, no poder disciplinar a Administração poderá sancionar o agente público que vier a cometer infrações funcionais ou sancionar particulares que incidirem em infrações previstas no instrumento jurídico ao qual estejam vinculadas à Administração Pública (por exemplo, contratos administrativos, convênios, PPP etc.).
Importante diferenciarmos o poder hierárquico do poder disciplinar, ambos são correlatos, mas não devem ser confundidos. Como vimos, o poder hierárquico tem como condição a relação de subordinação e coordenação (decorre da própria estrutura organizacional), tendo por finalidade a organização das atividades administrativas.
Por seu turno, o poder disciplinar tem como foco a sanção de agentes públicos ou particulares (vinculados à Administração Pública) que cometam infrações. O objetivo do poder disciplinar, portanto, é o controle do desempenho das funções exercidas por seus agentes e pelos particulares que estejam subordinados à disciplina.
Quadro comparativo: poder disciplinar e poder hierárquico
Como exemplo do poder disciplinar podemos citar as penas disciplinares previstas no art. 127 da Lei nº 8.112/90, quais sejam: advertência; suspensão; demissão; cassação de aposentadoria ou disponibilidade; destituição de cargo em comissão; destituição de função comissionada (veremos o tema quando tratarmos dos “agentes públicos”).
Por fim, não devemos confundir também o poder disciplinar com o poder de polícia, esse se constitui em sanção de pessoas vinculadas à Administração Pública que cometam infração, aquele, como estudaremos a seguir, é muito mais abrangente, constituindo-se do poder de fiscalização que a Administração possui de restringir atividades particulares em prol do interesse da coletividade.
5.2.3. Poder Regulamentar
O poder regulamentar está relacionado com a faculdade (possibilidade) que os Chefes do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) dispõem para editar atos administrativos normativos (decretos e regulamentos). Conforme aponta a doutrina, o exercício do poder regulamentar se dá pela edição de decreto regulamentar (art. 84, IV, CF) e decreto autônomo (art. 84, VI, CF).
Os decretos regulamentares estão previstos no inciso IV do art. 84, da CF, compete privativamente ao Presidente da República sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.
Os decretos autônomos foram inseridos pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001, sendo passível a edição daqueles decretos em apenas duas situações:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...)
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (grifo nosso)
Portanto, o decreto autônomo poderá organizar a administração direta, desde que não cause aumento de despesa e nem que possa criar ou extinguir órgãos públicos, bem como, o decreto autônomo poder extinguir cargos públicos e funções quando vagos.
Finalmente, os decretos regulamentares não podem ser delegados já os decretos autônomos, por expressa previsão constitucional, podem ser delegados pelo Presidente da República aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações (art. 84, parágrafo único, da CF).
Como cai na prova?
1 - (FGV – OAB – XXIV Exame / 2017) João foi aprovado em concurso público promovido pelo Estado Alfa para o cargo de analista de políticas públicas, tendo tomado posse no cargo, na classe inicial da respectiva carreira. Ocorre que João é uma pessoa proativa e teve, como gestor, excelentes experiências na iniciativa privada.
Em razão disso, ele decidiu que não deveria cumprir os comandos determinados por agentes superiores na estrutura administrativa, porque ele as considerava contrárias ao princípio da eficiência, apesar de serem ordens legais.
A partir do caso apresentado, assinale a afirmativa correta.
A) João possui total liberdade de atuação, não se submetendo a comandos superiores, em decorrência do princípio da eficiência.
B) A liberdade de atuação de João é pautada somente pelo princípio da legalidade, considerando que não existe escalonamento de competência no âmbito da Administração Pública.
C) João tem dever de obediência às ordens legais de seus superiores, em razão da relação de subordinação decorrente do poder hierárquico.
D) As autoridades superiores somente podem realizar o controle finalístico das atividades de João, em razão da relação de vinculação estabelecida com os superiores hierárquicos.
Comentários:
O poder hierárquico decorre da própria estrutura organizacional da Administração, ou seja, configura a relação interna e permanente de subordinação, coordenação e revisão entre os diferentes níveis existentes. Em alguns casos, é possível a aplicação da figura da delegação, que é a alteração de competências (arts. 12 a 14 da Lei 9784/99) e avocação (art. 15 da Lei 9784/99). Desta forma, a alternativa a ser assinalada é: João tem dever de obediência às ordens legais de seus superiores, em razão da relação de subordinação decorrente do poder hierárquico.
Gabarito: Letra C
2 - (FGV – OAB – XIII Exame / 2014) José da Silva é o chefe do Departamento de Pessoal de uma Secretaria de Estado. Recentemente, José da Silva avocou a análise de determinada matéria, constante de processo administrativo inicialmente distribuído a João de Souza, seu subordinado, ao perceber que a questão era por demais complexa e não vinha sendo tratada com prioridade por aquele servidor.
Ao assim agir, José da Silva fez uso
A) do poder hierárquico.
B) do poder disciplinar.
C) do poder discricionário.
D) da teoria dos motivos determinantes.
Comentários:
Conforme estudamos, o poder hierárquico permite, em alguns casos, a figura da avocação (onde uma determinada autoridade chama para si a execução de uma atividade que seria de seu subordinado). Sendo assim, nosso gabarito é: do poder hierárquico.
Gabarito: letra A[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 42. ed. São Paulo, editora: Malheiros, 2016, p. 143.