11.1. Evolução da responsabilidade civil do Estado

 

 

11.1. Evolução da responsabilidade civil do Estado

A responsabilidade civil pode ser entendida como a obrigação de se reparar os danos causados mediante indenização. Ao longo do tempo foram diversas as teorias relativas à responsabilidade civil do Estado abaixo vamos esquematizar as teorias que serão analisadas a seguir:  Teoria da irresponsabilidade do estado; Teoria da responsabilidade de culpa comum; Teoria da culpa administrativa; Teoria do risco administrativo; e Teoria do risco integral.

Vejamos cada uma delas!

11.1.1. Teoria da irresponsabilidade do Estado

Esta teoria dispunha que o Estado não poderia ser responsabilizado por seus atos os pelos atos de seus agentes, era adotada à época dos Estados monárquicos absolutistas. O monarca se encontrava em posição hierarquicamente superior a qualquer súdito, daí, partindo desse princípio, não poderia haver responsabilização atribuída ao Estado – “the king can do no wrong” – o rei não pode estar errado. Logicamente, esta teoria não permaneceu vigente, sendo superada pela Teoria da Responsabilidade Comum.

11.1.2. Teoria da responsabilidade com culpa comum

Como resultado da evolução da teoria da irresponsabilidade, surgiu no século XIX a fase civilista da responsabilidade do Estado. A responsabilidade do Estado cabia apenas quando esse atuava em situação de igualdade com o particular, assim tal teoria dividia os atos do Estado em: (i) atos de império: são aqueles praticados sob a égide das prerrogativas do Estado; (ii) atos de gestão: são aqueles em que o Estado pratica seus atos em situação de igualdade com o particular. Dessa forma, o Estado somente responderia pelos atos de gestão praticados, não sendo, portanto, evocada culpa em seus atos de império.

11.1.3. Teoria da culpa administrativa

Hely Lopes Meirelles define que:

Esta teoria teve como principal contribuição a desnecessidade da análise entre os atos de império e o de gestão para se checar a responsabilidade, pois, conforme tal teoria, não há de se falar em responsabilidade do Estado ou do funcionário, mas sim de responsabilidade do serviço público. Sendo assim, a culpa administrativa ocorreria quando:

Da mesma forma que na teoria da culpa comum, cabia ao particular que se sentiu prejudicado provar que o dano sofrido decorreu de uma das alternativas acima para obter do estado o direito da indenização.

11.1.4. Teoria do risco administrativo

Novamente o professor Hely Lopes Meirelles nos auxilia nos ensinando que:

Esta teoria baseia-se na ideia de que o Estado possui responsabilidade pelo simples fato de atuar em prol da coletividade. O dever de indenizar surge a partir do denominado nexo de causalidade entre o dano sofrido pelo particular e a ação ou omissão do Estado:

Requisitos para a responsabilidade do Estado na teoria do risco administrativo:

Desse modo, na teoria da culpa administrativa o que se exigia para que houvesse a responsabilidade civil do Estado era a “falta do serviço”, já na teoria do risco administrativo, para que se tenha o dever de indenizar basta que haja os requisitos: “fato do serviço”, dano e nexo causal. Ou seja, o Estado será responsável independentemente da comprovação de culpa na ação ou omissão que produziu o dano ao particular. Assim sendo, pela teoria do risco administrativo temos a responsabilidade objetiva do Estado, bastando, portanto, demonstrar o nexo de causalidade entre o fato e o dano. De forma didática, temos que:

Entretanto, o Estado pode buscar demostrar a culpa exclusiva da vítima, culpa de terceiros, força maior ou caso fortuito para que possa, justamente, excluir ou dirimir sua responsabilidade e, por consequência, o dever de indenizar. Dessa forma, a Administração pode atenuar ou até excluir a necessidade de indenizar, caso comprove que houve uma excludente de responsabilidade:

Excludentes de responsabilidade:

11.1.5. Teoria do risco integral

Finalizando o rápido tópico da evolução doutrinária das teorias da responsabilidade civil do Estado, abordaremos a teoria do risco integral. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, na teoria do risco integral “a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima. Daí por que foi acoimada de ‘brutal’, pelas graves consequências que haveria de produzir se aplicada na sua inteireza”[3]. 

Portanto, essa última teoria é posicionada como parte extrema do risco administrativo. Aqui, não há a possibilidade de o Estado fazer uso das excludentes de responsabilidade. Devendo o Poder Público indenizar o particular que sofreu o dano, bastando a presença do nexo de causalidade entre o dano sofrido pelo particular e o ato praticado pelo agente público. Portanto, nesta teoria a responsabilidade é total do Estado. Sem qualquer excludente. Simples assim.

Parte da doutrina defende que no Brasil a teoria de risco integral cabe nos acidentes nucleares (art. 21, XXIII, “d”, CF), mas essa posição não é homogênea.

Vamos lá resolver algumas questões sobre o tema? 😉

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11.1.6. Quadro-resumo – Evolução da Responsabilidade Civil do Estado

Primando a revisão, segue abaixo um quadro resumo das teorias aqui abordadas relativas à responsabilidade civil do Estado.

Tranquilo até aqui pessoal? Optamos em ministrar o conteúdo muitas vezes por meio de quadros pois isso facilita a memorização e ajuda muito no momento da revisão para a prova! 😊 

Vamos resolver mais questões sobre o tema! 😉

Questões comentadas 

1 - (FGV – OAB – XXXVII Exame / 2023) Mateus e Geraldo foram presos em decorrência de sentença penal com trânsito em julgado, pelo crime de latrocínio. Ambos ficaram, inicialmente, na mesma cela prisional, em condições absolutamente precárias e insalubres, sendo certo que Geraldo evadiu-se da cadeia. Seis meses após a fuga, Geraldo praticou novo latrocínio, que levou Tânia a óbito. Mateus, que ficou muito deprimido pelas condições degradantes do cárcere, cometeu suicídio, cortando seus pulsos com faca adquirida irregularmente de Rodrigo, agente penitenciário, fato que poderia ter sido evitado, portanto, se o Estado tivesse adotado precauções mínimas. Diante das circunstâncias narradas, assinale a afirmativa correta.

A) O Estado poderia ser civilmente responsabilizado pela morte de Tânia, pois tinha o dever de evitar a fuga de Geraldo, mas não pelo óbito de Mateus, em razão de fato exclusivo da vítima, tendo em conta a adoção da teoria do risco administrativo.

B) Ambas as mortes acima descritas seriam passíveis de configurar a responsabilização civil do Estado, nos termos da Constituição, que adota expressamente a teoria do risco integral, nas situações relacionadas à segurança pública.

C) Nenhum dos óbitos narrados pode caracterizar a responsabilização civil do Estado, na medida em que nas hipóteses de omissão do Estado deve ficar caracterizado o elemento culpa, imprescindível no âmbito da teoria do risco administrativo.

D) O Estado poderia ser civilmente responsabilizado pela morte de Mateus, pois tinha o dever de proteger a incolumidade física de pessoa sob sua custódia, mas não pelo óbito de Tânia, na medida em que não há nexo de causalidade entre a fuga de Geraldo e o evento danoso.

Comentários:

A Teoria do Risco Administrativo vem prevista na Constituição Federal, especificamente no artigo 37, §° 6º.

Em nossa questão, houve ruptura do nexo causal que baliza a Teoria do Risco Administrativo, qual seja: fato + dano + nexo de causalidade uma vez que Geraldo havia deixado a prisão há 06 meses. Por essa razão, em relação ao óbito de Tânia, não há o que se falar em responsabilidade civil do Estado pois não havia a figura do nexo de causalidade entre os eventos.

Em relação à Mateus, vejam o trecho da questão: “ (...) Mateus, que ficou muito deprimido pelas condições degradantes do cárcere, cometeu suicídio, cortando seus pulsos com faca adquirida irregularmente de Rodrigo, agente penitenciário, fato que poderia ter sido evitado (...)”. Resta evidenciada a responsabilidade do Estado uma vez que o agente público estava diretamente envolvido no processo que resulto no suicídio de Mateus (que estava sob custódia e responsabilidade do Estado).

Gabarito: Letra D

2 - (FGV – OAB – XX Exame / 2016) A fim de pegar um atalho em seu caminho para o trabalho, Maria atravessa uma área em obras, que está interditada pela empresa contratada pelo Município para a reforma de um viaduto. Entretanto, por desatenção de um dos funcionários que trabalhava no local naquele momento, um bloco de concreto se desprendeu da estrutura principal e atingiu o pé de Maria.

Nesse caso,

A) a empresa contratada e o Município respondem solidariamente, com base na teoria do risco integral.

B) a ação de Maria, ao burlar a interdição da área, exclui o nexo de causalidade entre a obra e o dano, afastando a responsabilidade da empresa e do Município.

C) a empresa contratada e o Município respondem de forma atenuada pelos danos causados, tendo em vista a culpa concorrente da vítima.

D) a empresa contratada responde de forma objetiva, mas a responsabilidade do Município demanda comprovação de culpa na ausência de fiscalização da obra.

Comentários:

Segundo o enunciado da questão, o acidente de Maria foi causado por dois fatores: (i) Maria, a vítima, atravessou área interditada para obras de empresa contratada pelo Município, concorrendo, portanto, para o acidente; (ii) o bloco de concreto  caiu no pé de Maria por desatenção de um dos funcionários da empresa contratada pelo Município. Pois bem, nos termos do art. 70 da Lei nº 8.666/1993:

Art. 70.  O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão interessado.

Portanto, conforme o enunciado e a Lei de Licitações a alternativa que responde a questão é: a empresa contratada e o Município respondem de forma atenuada pelos danos causados, tendo em vista a culpa concorrente da vítima.

Gabarito: letra C

3 - (FGV – OAB – VI Exame / 2012) Ambulância do Corpo de Bombeiros envolveu-se em acidente de trânsito com automóvel dirigido por particular, que trafegava na mão contrária de direção. No acidente, o motorista do automóvel sofreu grave lesão, comprometendo a mobilidade de um dos membros superiores. Nesse caso, é correto afirmar que

A) existe responsabilidade objetiva do Estado em decorrência da prática de ato ilícito, pois há nexo causal entre o dano sofrido pelo particular e a conduta do agente público.

B) não haverá o dever de indenizar se ficar configurada a culpa exclusiva da vítima, que dirigia na contramão, excluindo a responsabilidade do Estado.

C) não se cogita de responsabilidade objetiva do Estado porque não houve a chamada culpa ou falha do serviço. E, de todo modo, a indenização do particular, se cabível, ficaria restrita aos danos materiais, pois o Estado não responde por danos morais.

D) está plenamente caracterizada a responsabilidade civil do Estado, que se fundamenta na teoria do risco integral.

Comentários:

Conforme dispõe o caput da questão, a Ambulância do Corpo de Bombeiros (agentes públicos no exercício de suas funções) colidiu com outro veículo, causando danos graves ao condutor particular. Até este ponto caberia a responsabilização do Estado e indenização ao condutor e possível ação de regresso aos agentes (art. 37, § 6º, CF/88). Todavia, o automóvel do particular “trafegava na mão contrária de direção”, caracterizando, portanto, culpa exclusiva da vítima. Nesse caso, é afastado o nexo causal e, por consequência, não se aplica a responsabilidade do Estado, não há que se falar em indenização por parte do Poder Público. Logo, devemos marcar como correta a alternativa: Não haverá o dever de indenizar se ficar configurada a culpa exclusiva da vítima, que dirigia na contramão, excluindo a responsabilidade do Estado.

Gabarito: Letra B

4 - (ND – OAB-SP – Exame / 2005) Diversas são as teorias que descrevem a responsabilidade extracontratual do Estado, através dos tempos. A teoria que se baseia na noção de que todo prejuízo causado por fato ou ato da Administração é um ônus público que deve atingir a todos da comunidade, igualitariamente, e se uma pessoa experimentar, injusta e excepcionalmente, um ônus maior do que o suportado pelos demais membros da sociedade, emerge daí o seu direito à indenização pelo Estado, é a teoria

A) do risco.

B) civilista.

C) da irresponsabilidade.

D) da culpa.

Comentários:

A teoria do risco administrativo impõe que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, quando do exercício de suas funções, causarem a terceiros, independentemente de dolo ou culpa daqueles (art. 37, § 6º, CF/88). Assim, o caput da questão descreve a teoria do risco administrativo, que foi adotada, como regra, no direito brasileiro: Logo, devemos assinar a alternativa: Do risco.

Gabarito: Letra A

5 - (ND – OAB-DF – Exame / 2006) A responsabilidade civil ou extracontratual do Estado consagrada na Constituição de 1988 está informada pela teoria:

A) civilista da culpa;

B) da verdade sabida;

C) do risco administrativo;

D) da função patrimonial.

Comentários:

A Teoria do risco administrativo baseia-se na ideia de que o Estado possui responsabilidade pelo simples fato de atuar em prol da coletividade. Como visto em aula, os requisitos para a responsabilidade do Estado na teoria do risco administrativo:

- Fato do serviço (ação ou omissão do Estado): não é necessária a comprovação de culpa;

- Dano: lesão sofrida por particular;

- Nexo causal: a relação entre o fato do serviço e o dano ao particular.

Assim, a teoria adotada no direito brasileiro é a: Do risco administrativo

Gabarito: Letra C

6 - (FGV – OAB – XXVII Exame / 2018) A União construiu uma usina nuclear para fins de geração de energia elétrica. A fim de minimizar os riscos de acidentes relacionados à utilização do urânio, foram empregados, no empreendimento, os mais modernos e seguros equipamentos. Do mesmo modo, o pessoal designado para trabalhar na usina recebeu todos os treinamentos exigidos nas legislações brasileira e internacional.

Entretanto, em decorrência de uma intensa, imprevisível e excepcional chuva que caiu na região, parte da usina ficou alagada. Isso gerou superaquecimento nas instalações, fato que culminou na liberação de um pequeno volume de gases radioativos armazenados, causando náuseas e vômitos na população que mora próxima à usina.

Com base na situação narrada, assinale a afirmativa correta.

A) A União não pode ser responsabilizada pelos danos causados à população, tendo em vista a ausência de culpa (responsabilidade subjetiva) por parte do Poder Público.

B) Em razão de as chuvas constituírem um evento imprevisível e excepcional, não se cogita a responsabilidade da União pelos danos causados à população.

C) A União pode ser responsabilizada pelas consequências advindas do vazamento de gases radioativos, independentemente de culpa, pois a responsabilidade é objetiva.

D) A União não pode ser responsabilizada pelos danos causados à população, dado competir aos Estados a exploração dos serviços e das instalações nucleares, cabendo a eles a responsabilidade pelos danos.

Comentários:

Vejamos o que nos ensina o artigo 21 da CF/88:

Art. 21. Compete à União: (...)

XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: (...)

d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; (grifo nosso).

Ademais, é importante saber a definição da Teoria do Risco Administrativo (adotada para responsabilizar os Entes Federativos).

Esta teoria baseia-se na ideia de que o Estado possui responsabilidade pelo simples fato de atuar em prol da coletividade. O dever de indenizar surge a partir do denominado nexo de causalidade entre o dano sofrido pelo particular e a ação ou omissão do Estado:

Requisitos para a responsabilidade do Estado na teoria do risco administrativo:

- Fato do serviço (ação ou omissão do Estado): não é necessária a comprovação de culpa;

- Dano: lesão sofrida por particular;

- Nexo causal: a relação entre o fato do serviço e o dano ao particular.

Obs.: Esta é a teoria adotada no direito brasileiro, em regra.

Assim, para que haja responsabilidade do Estado não há a necessidade da comprovação de culpa na ação ou omissão que produziu o dano ao particular. Dessa forma, temos a responsabilidade objetiva do Estado, bastando, portanto, demonstrar o nexo de causalidade entre o fato e o dano. Com base no exposto acima, a alternativa a ser assinalada é: A União pode ser responsabilizada pelas consequências advindas do vazamento de gases radioativos, independentemente de culpa, pois a responsabilidade é objetiva.

Gabarito: Letra C

7 - (VUNESP – OAB-SP – Exame / 2007) Vítima da chamada “bala perdida” teria mais condições de ser indenizada pelo Estado brasileiro se nossa constituição adotasse a teoria da responsabilidade

A) subjetiva do risco integral.

B) objetiva do risco administrativo.

C) subjetiva do risco administrativo.

D) objetiva do risco integral.

Comentários:

Na Teoria do risco integral não há a possibilidade de o Estado fazer uso das excludentes de responsabilidade. Portanto, o Estado deve indenizar o particular que sofreu o dano quando presente apenas o nexo de causalidade entre o dano sofrido pelo particular e o ato praticado pelo agente público. Logo, a vítima acometida pela chamada “bala perdida” teria mais condições de ser indenizada se fosse adotada a teoria da responsabilidade: Objetiva do risco integral.

Gabarito: Letra D