13.3. Desapropriação - Procedimento
13.3. Desapropriação - Procedimento
13.3.1. Conceitos iniciais
A desapropriação pode se dar por necessidade, por utilidade pública ou por interesse social. A desapropriação por necessidade envolve situação de emergência, que exige a transferência urgente do bem. Já a desapropriação por utilidade pública atende à coletividade, sendo a aquisição conveniente e oportuna (melhor solução, mas não única), mas não urgente. Por seu turno, a desapropriação por interesse social é decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar seu uso ao bem-estar social (possui caráter sancionatório para quem descumpre a função social da propriedade).
Quanto aos sujeitos ativos da desapropriação, temos: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Na forma do art. 2º, DL nº 3.365/41, “mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios”. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, porém, esclarece que, “não há impedimento a que outra lei também federal atribua o mesmo poder expropriatório a outras entidades da Administração Indireta, tal como ocorreu com o DNER (...) Também a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) dispõe do poder de “declarar a utilidade pública, para fins de desapropriação ou instituição de servidão administrativa, das áreas necessárias à implantação de instalações de concessionários, permissionários e autorizados de energia elétrica”[1].
Todavia, não devemos confundir os sujeitos ativos com as entidades que estão autorizadas a promover a desapropriação, vamos transcrever o art. 3º, do DL nº 3.365/41:
Art. 3º Podem promover a desapropriação, mediante autorização expressa constante de lei ou contrato:
I - os concessionários, inclusive aqueles contratados nos termos da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004;
II - as entidades públicas (incluídas pela Lei nº 14.273/2021);
III - as entidades que exerçam funções delegadas do poder público (incluídas pela Lei nº 14.273/2021);
IV - as autorizatárias para a exploração de ferrovias como atividade econômica (incluídas pela Lei nº 14.273/2021).
Novamente, essas pessoas supra elencadas pelo artigo 3º podem promover a desapropriação na fase executória, ou seja, após a expedição do ato expropriatório elas estão autorizadas a executar, mas não são sujeitos ativos da desapropriação.
Já o sujeito passivo da desapropriação (expropriado) poderá ser pessoa física ou jurídica, privada ou pública, para essa última, o parágrafo 2º, do art. 2º, do DL nº 3.365/41, autoriza que os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, assim como, os bens do domínio dos Municípios poderão ser desapropriados pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.
Dessa forma, nunca o município desapropriará bem de domínio de estado ou da União, da mesma forma nem os Estados nem o Distrito Federal poderá desapropriar bem de domínio da União.
O art. 2º, § 3º, DL nº 3.365/41 prescreve que é regra específica: “é vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República” (art. 2º, § 3º, DL nº 3.365/41).
A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda (art. 4º, DL nº 3.365/41)
Para encerrarmos essa parte introdutória, o Decreto-Lei nº 3.365/41 define quais são os casos de utilidade pública:
Art. 5º Consideram-se casos de utilidade pública:
a) a segurança nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro público em caso de calamidade;
d) a salubridade pública;
e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saude, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;
h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;
i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
É bem amplo o rol, sugerimos apenas a leitura, agora o que cai bastante é o procedimento para desapropriação, que estudaremos a seguir.
Por fim, a desapropriação deverá ser realizada dentro de 05 anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará (art. 10, DL nº 3.365/41).
Como cai na prova?
1 - (FGV – OAB – XVII Exame / 2015) O Município W, durante a construção de avenida importante, ligando a região residencial ao centro comercial da cidade, verifica a necessidade de ampliação da área a ser construída, mediante a incorporação de terrenos contíguos à área já desapropriada, a fim de permitir o prosseguimento das obras. Assim, expede novo decreto de desapropriação, declarando a utilidade pública dos imóveis indicados, adjacentes ao plano da pista.
Diante deste caso, assinale a opção correta.
A) É válida a desapropriação, pelo Município W, de imóveis a serem demolidos para a construção da obra pública, mas não a dos terrenos contíguos à obra.
B) Não é válida a desapropriação, durante a realização da obra, pelo Município W, de novos imóveis, qualquer que seja a finalidade.
C) É válida, no curso da obra, a desapropriação, pelo Município W, de novos imóveis em área contígua necessária ao desenvolvimento da obra.
D) Em relação às áreas contíguas à obra, a única forma de intervenção estatal da qual pode se valer o Município W é a ocupação temporária.
Comentários:
Por expressa previsão do Decreto-Lei nº 3.365/41, “a desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensaveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda”. Logo, diante do caso, por ser área contigua, é válido sim no curso da obra, a desapropriação, pelo Município W, de novos imóveis em área contígua necessária ao desenvolvimento da obra.
Gabarito: letra C
2 - (FGV – OAB – XX Exame - Reaplicação Salvador/BA / 2016) O Estado Beta pretende estabelecer ligação viária entre dois municípios contíguos em seu território. Para tanto, mostra-se necessária a desapropriação, por utilidade pública, de bem de propriedade de um dos municípios beneficiários da obra.
Quanto à competência do Estado Beta para desapropriar bem público, assinale a afirmativa correta.
A) O Estado Beta não tem competência para desapropriar, por utilidade pública, bem municipal.
B) O Estado Beta não tem competência para desapropriar bens públicos.
C) O Estado Beta poderá desapropriar sem qualquer providência preliminar.
D) O Estado Beta poderá desapropriar mediante a respectiva autorização legislativa.
Comentários:
De acordo com o art. 2º, § 2º, o DL n. 3.365/41, que dispõe sobre desapropriações por utilidade pública, temos que os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.
Portanto, o Estado Beta poderá desapropriar, por utilidade púbica, o bem do Munícipio de seu território, sendo este ato necessariamente precedido de autorização legislativa. Assim, a alternativa correta é: O Estado Beta poderá desapropriar mediante a respectiva autorização legislativa
Gabarito: letra D
3 - (FGV – OAB – VIII Exame / 2012) A União, após regular licitação, realiza concessão de determinado serviço público a uma sociedade privada. Entretanto, para a efetiva prestação do serviço, é necessário realizar algumas desapropriações.
A respeito desse caso concreto, assinale a afirmativa correta.
A) A sociedade concessionária poderá promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato.
B) As desapropriações necessárias somente poderão ser realizadas pela União, já que a concessionária é pessoa jurídica de direito privado.
C) O ingresso de autoridades administrativas nos bens desapropriados, declarada a utilidade pública, somente será lícito após a obtenção de autorização judicial.
D) Os bens pertencentes ao(s) Município(s) inserido(s) na área de prestação do serviço não poderão ser desapropriados, mesmo que haja autorização legislativa.
De acordo com o art. 3º, inciso I, do DL 3.365/41, podem promover a desapropriação, mediante autorização expressa constante de lei ou contrato os concessionários. Logo, a alternativa correta é: “a sociedade concessionária poderá promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato”.
Gabarito: letra A
4 - (FGV – OAB – VII Exame / 2012) A empresa pública federal X, que atua no setor de pesquisas petroquímicas, necessita ampliar sua estrutura, para a construção de dois galpões industriais. Para tanto, decide incorporar terrenos contíguos a sua atual unidade de processamento, mediante regular processo de desapropriação.
A própria empresa pública declara aqueles terrenos como de utilidade pública e inicia as tratativas com os proprietários dos terrenos – que, entretanto, não aceitam o preço oferecido por aquela entidade. Nesse caso,
A) se o expropriante alegar urgência e depositar a quantia arbitrada de conformidade com a lei, terá direito a imitir- se provisoriamente na posse dos terrenos.
B) a desapropriação não poderá consumar-se, tendo em vista que não houve concordância dos titulares dos terrenos.
C) a desapropriação demandará a propositura de uma ação judicial e, por não haver concordância dos proprietários, a contestação poderá versar sobre qualquer matéria.
D) os proprietários poderão opor-se à desapropriação, ao fundamento de que a empresa pública não é competente para declarar um bem como de utilidade pública.
As entidades da administração indireta – no caso da questão uma empresa pública - não são competentes para declarar um bem como de utilidade pública. Dessa forma, a alternativa correta é: “os proprietários poderão opor-se à desapropriação, ao fundamento de que a empresa pública não é competente para declarar um bem como de utilidade pública”.
Gabarito: letra D
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13.3.2. Fases da desapropriação
Fase declaratória
Novamente, podem declarar a desapropriação a União, Estados, Distrito Federal, Municípios e os territórios (art. 2º, DL nº 3.365/41). Ainda o DNIT e a ANEEL podem declarar a desapropriação também, conforme Lei nº 10.233/01 para aquela e Lei nº 9.074/95 para esta.
Como vimos, no caso de bens públicos admite-se apenas a desapropriação vertical. Isto é, os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa (art. 2º § 2º, DL nº 3.365/41).
Repise-se, no caso de desapropriação de bens públicos é obrigatória a autorização legislativa.
A declaração da desapropriação poderá ser realizada pelo chefe do Poder Executivo, por meio de decreto, e o Poder Legislativo, por meio de Lei.
Iniciativa do Poder Executivo: a declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, interventor ou Prefeito (art. 6º, DL nº 3.365/41).
Iniciativa do Poder Legislativo: o Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessários à sua efetivação (art. 8º, DL nº 3.365/41).
Fase executória
Podem executar a declaração da desapropriação as entidades da Administração Indireta, bem como a concessionária de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público, estes últimos mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato. Pode ser administrativa ou judiciária. Caso haja acordo entre o Poder Público desapropriante e o desapropriado a fase executória será administrativa.
Caso não haja acordo entre as partes a fase executória da desapropriação será judicial. Sendo que na fase da execução da desapropriação judicial a lide só poderá versar sobre o vício do processo judicial ou em relação ao preço.
A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta (art. 20, DL nº 3.365/41).
[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 31. ed. São Paulo, editora: Forense, 2018, p. 248.