12.4. Estatuto dos congressistas
12.4. Estatuto dos congressistas
A Constituição Federal estabeleceu nos artigos 53 a 56 prerrogativas e vedações aos parlamentares, esse conjunto de regras é o que a doutrina denomina Estatuto do Congressista.
12.4.1. Imunidades do Parlamentar
Em relação às prerrogativas, a doutrina classifica entre as imunidades materiais ou substantivas ou, também chamada inviolabilidades (art. 53, caput, CF) e as imunidades formais ou adjetivas (art. 53, §§ 2º ao 5º, CF).
12.4.1.1. Imunidade material
É a garantia que os Deputados e Senadores têm, desde o momento de sua posse, de não serem processados, na esfera civil e penal, naquilo relativo à sua opinião, palavra e voto. Sendo necessária, todavia, a conexão entre esta manifestação com a atividade parlamentar. Nas provas do Exame de Ordem essa é prerrogativa com maior incidência. Vejamos o art. 53, CF:
Em julgado do RE 443.953, de 19/06/2017, o ministro relator Roberto Barroso manifestou que: “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a imunidade parlamentar material incide de forma absoluta quanto às declarações proferidas no recinto do Parlamento e os atos praticados em local distinto escapam à proteção absoluta da imunidade somente quando não guardarem pertinência com o desempenho das funções do mandato parlamentar.”[1]
Para a prova devemos lembrar que: a imunidade materiais ou substantivas é a inviolabilidade, civil e penalmente que o(a) parlamentar possui em relação as suas opiniões, palavras e votos, entretanto, é necessário que haja conexão com suas funções. Se as opiniões, palavras e votos, forem proferidas no recinto do Parlamento, haverá presunção absoluta da conexão daquelas com a função legislativa.
12.4.1.2. Imunidade formal
Já a imunidade formal desdobra-se em duas: a prerrogativa em relação à prisão e a prerrogativa do processo de ação penal. Há imunidade formal desde a expedição do diploma do parlamentar. Vamos à leitura do parágrafo 2º do art. 53, CF:
Art. 53 (...)
§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.
A primeira modalidade da imunidade formal é proibição da prisão do Deputado e do Senador após sua diplomação. Todavia, o parlamentar poderá ser preso em duas hipóteses: no caso de ocorrer o flagrante de crime inafiançável ou no caso de sentença transitada em julgado.
A possibilidade da prisão de parlamentar por sentença transitada em julgado é reconhecida pela posição atual do STF, pois a vedação à prisão de parlamentar abrangeria apenas as prisões cautelares (prisão em flagrante, temporária e preventiva).
A segunda modalidade de imunidade formal é em relação ao processo, caso um parlamentar seja acusado de cometer um crime após sua diplomação, o STF recebe esta denúncia e dá ciência à respectiva Casa legislativa do parlamentar. Com isso, abre-se a possibilidade daquela Casa deliberar sobre a suspenção do andamento da ação penal, por votação aberta, sendo necessário o quórum de maioria absoluta.
O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de 45 dias do seu recebimento pela Mesa Diretora, a sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato (art. 53, §§ 4º e 5º, CF).
Como cai na prova?
1 - (FGV – OAB – XXXI Exame / 2020) Josué, deputado federal no regular exercício do mandato, em entrevista dada, em sua residência, à revista Pensamento, acusa sua adversária política Aline de envolvimento com escândalos de desvio de verbas públicas, o que é objeto de investigação em Comissão Parlamentar de Inquérito instaurada poucos dias antes.
Não obstante, após ser indagado sobre os motivos que nutriam as acaloradas disputas entre ambos, Josué emite opinião com ofensas de cunho pessoal, sem qualquer relação com o exercício do mandato parlamentar.
Diante do caso hipotético narrado, conforme reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, assinale a afirmativa correta.
A) Josué poderá ser responsabilizado penal e civilmente, inclusive por danos morais, pelas ofensas proferidas em desfavor de Aline que não guardem qualquer relação com o exercício do mandato parlamentar.
B) Josué encontra-se protegido pela imunidade material ou inviolabilidade por suas opiniões, palavras e votos, o que, considerado o caráter absoluto dessa prerrogativa, impede a sua responsabilização por quaisquer das declarações prestadas à revista.
C) Josué poderá ter sua imunidade material afastada em virtude de as declarações terem sido prestadas fora da respectiva casa legislativa, independentemente de estarem, ou não, relacionadas ao exercício do mandato.
D) A imunidade material, consagrada constitucionalmente, foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, de modo que Josué não poderá valer-se de tal prerrogativa para se isentar de eventual responsabilidade pelas ofensas dirigidas a Aline.
Comentários:
A questão cobra o tema imunidade parlamentar. Nos termos do art. 53 da CF/88, os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos:
Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.
Ainda, de acordo com o entendimento do STF, caso a manifestação do congressista seja proferida fora das dependências do Congresso Nacional, a presunção da conexão entre sua opinião, palavra e voto com sua função legislativa deve ser comprovada (presunção relativa). Sendo assim, conforme o caso hipotético da questão, Josué, que concedeu uma entrevista em sua residência, emitindo opinião com ofensas de cunho pessoal, sem qualquer relação com o exercício do mandato parlamenta, poderá ser responsabilizado penal e civilmente, inclusive por danos morais em relação às ofensas que não guardem qualquer relação com o exercício do mandato parlamentar.
Diante do exposto, nosso gabarito é: Josué poderá ser responsabilizado penal e civilmente, inclusive por danos morais, pelas ofensas proferidas em desfavor de Aline que não guardem qualquer relação com o exercício do mandato parlamentar.
Gabarito: letra B
2 - (FGV – OAB – XIV Exame / 2014) Caio da Silva, Senador da República pelo Estado “Z", no decorrer do recesso parlamentar, viaja de férias com a família para um resort situado no Estado “X", a fim de descansar. Todavia, em meio aos hóspedes que ali se encontravam, deparou-se com Tício dos Santos, um ferrenho adversário político, com quem acabou por travar áspera discussão em torno de temas políticos já discutidos anteriormente no Senado. Caio da Silva, durante a discussão, atribuiu ao seu adversário a responsabilidade pela prática de fatos definidos como crimes, além de injuriá-lo com vários adjetivos ofensivos. Tício dos Santos, inconformado com as agressões públicas a ele desferidas, decidiu ajuizar queixa-crime em face de Caio da Silva.
Tendo em vista as particularidades da narrativa acima e considerando o que dispõe a Constituição Federal, assinale a afirmativa correta
A) Caio da Silva, por estar fora do espaço físico do Congresso Nacional, não é alcançado pela garantia da imunidade material, respondendo pelos crimes contra a honra que praticou.
B) Caio da Silva, mesmo fora do espaço físico do Congresso Nacional, é alcançado pela garantia da imunidade material, tendo em vista que as ofensas proferidas estão relacionadas ao exercício da atividade parlamentar.
C) Caio da Silva não está coberto pela garantia da imunidade material, tendo em vista que as ofensas foram proferidas em um momento de recesso parlamentar, o que afasta qualquer relação com a atividade de Senador.
D) Caio da Silva não está coberto pela garantia da imunidade material, visto que, durante o recesso parlamentar, sequer estava no território do Estado que representa na condição de Senador.
Comentários:
A questão cobra o tema da imunidade material dos parlamentares. O art. 53 da Constituição Federal dispõe: “os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”.
De acordo com o entendimento do STF, se o congressista se manifestar fora das dependências do Congresso Nacional, a conexão entre sua opinião, palavra e voto com sua função legislativa deve ser comprovada (presunção relativa).
Conforme alude o caput da questão, Caio da Silva estava viajando de férias, portanto fora do Congresso Nacional, e na ocasião, travou “áspera discussão em torno de temas políticos já discutidos anteriormente no Senado” com seu adversário político. Dessa forma, é possível depreender que a discussão estava relacionada com a atividade parlamentar,
Diante do exposto, resta correta a alternativa: Caio da Silva, mesmo fora do espaço físico do Congresso Nacional, é alcançado pela garantia da imunidade material, tendo em vista que as ofensas proferidas estão relacionadas ao exercício da atividade parlamentar.
Gabarito: letra B_____________________________________
12.4.2. Foro por prerrogativa de função
Recentemente a o foro por prerrogativa de função parlamentar sofreu mutação constitucional, pois o STF, interpretando o art. 53, §1º, CF, estabeleceu novo entendimento, antes de adentrarmos no tema, vamos a leitura do daquele dispositivo:
A prerrogativa de foro por função é um tema controverso, muito em decorrência da forma abrangente trazida pelo texto constitucional citado acima. Em 2018, no julgamento da Ação Penal 937, o STF decidiu que, em breve síntese nossa, que a prerrogativa de foro para os Deputados federais e Senadores é aplicada aos crimes cometidos durante o mandato e que tenham correlação com a função parlamentar.
“AP 937 QO - (i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo”[2].
Assim sendo, para que o parlamentar seja julgado pelo STF é necessário o cumprimento de dois requisitos: (i) o crime deve ter sido cometido durante o exercício do cargo (durante o mandato); e (ii) o crime deve estar relacionado com a função parlamentar. Portanto, os parlamentares, quando praticarem crimes comuns (não relacionados à função) ou crimes cometidos antes ou depois de seu mandato serão julgados pela justiça comum e não mais pelo STF.
A título de curiosidade, pois nosso tema é a prerrogativa de foro dos Deputados e Senadores, vejamos as decisões das Ações Penais 857 e 878.
Em julgamento da Ação Penal 857 o STJ ratificou o entendimento do STF acima transcrito, aquele Tribunal superior decidiu que, o foro de prerrogativa de função dos Governadores e conselheiros de tribunais de contas limita-se aos atos praticados no exercício do cargo e em razão desse.
Por fim, o STJ, em julgamento da Ação Penal 878, fixou que para os magistrados e membros do Ministério Publico aplicar-se-á o foro por prerrogativa de função, para os crimes comuns e de responsabilidade, mesmo que o crime não tenha sido cometido em razão do cargo. Logo, o STJ entendeu que o foro especial para aquelas autoridades deve ser mantido, independentemente de esse estar ou não relacionado ao cargo.
COMO CAI NA PROVA?
3 - (FGV – OAB – XXXVIII Exame / 2023) José foi eleito deputado estadual por determinado Estado da Federação. Uma semana após a sua posse e fora do recinto da Assembleia Legislativa do seu respectivo Estado, o deputado encontra João, candidato não eleito e seu principal opositor durante a campanha eleitoral, vindo a agredi-lo, causando-lhe lesões corporais gravíssimas, cuja persecução em juízo é iniciada mediante denúncia oferecida pelo Ministério Público.
Diante de tal contexto, levando em consideração as imunidades do parlamentar estadual, de acordo com o Direito Constitucional brasileiro, assinale a opção correta.
A) Em relação à imunidade formal de processo, recebida a denúncia oferecida contra o deputado estadual José, por crime cometido após a posse, a Casa legislativa a que pertence o parlamentar denunciado poderá apenas sustar a tramitação da ação penal.
B) Por gozar da mesma imunidade material (inviolabilidade parlamentar) de deputados federais e senadores, o deputado estadual José não poderá ser responsabilizado por qualquer tipo de crime praticado durante o seu mandato eletivo.
C) Em relação à imunidade formal de processo, o deputado estadual José está sujeito a julgamento judicial pelo crime comum cometido, desde que a análise da denúncia oferecida contra ele seja autorizada pela respectiva casa legislativa.
D) Por não possuir as mesmas imunidades formais de deputados federais e senadores, mas apenas a imunidade material relativa aos atos praticados em razão do seu mandato, o deputado estadual José será julgado pelo crime comum cometido, não sendo possível que seja sustada a tramitação da ação penal.
Comentários:
Questão reproduz a literalidade do § 3º, do art. 53, da CF, que estabelece a imunidade formal do parlamentar, “Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação”.
Gabarito: letra A
4 - (FGV – OAB – XIX Exame – modificada / 2019) Após ampla investigação, os órgãos competentes concluíram que o deputado federal X praticara um crime de homicídio, figurando como vítima o também deputado federal Y, seu desafeto político. Esse fato, ocorrido dentro das dependências da respectiva Casa Legislativa, despertou intenso debate a respeito de qual seria o órgão competente para julgá-lo.
À luz da sistemática constitucional, é correto afirmar que X deve ser julgado
A) pelo Supremo Tribunal Federal, órgão competente para processar e julgar os Deputados Federais em qualquer infração penal comum.
B) pelo Tribunal do Júri, órgão competente para julgar crimes dolosos contra a vida.
C) pelo Superior Tribunal de Justiça, órgão competente para processar e julgar os Deputados Federais no caso de crime doloso contra a vida.
D) pela Câmara dos Deputados, órgão competente para julgar os Deputados Federais por crimes de responsabilidade, considerados como tais aqueles que tenham relação com o exercício do mandato.
Comentários:
Essa questão se encontra desatualizada em decorrência do novo entendimento do STF (AP 937) em relação ao foro por prerrogativa de função. Assim, alteramos uma das alternativas para torná-la correta e atualizar a questão de acordo com a nova interpretação. Vamos aos comentários. Conforme novo entendimento do STF, o foro por prerrogativa de função relativo aos parlamentares federais, aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas. Logo, como o crime não tem relação com a função parlamentar, o deputado federal X deverá ser julgado pela justiça comum. Devemos assinar, portanto, a alternativa: pelo Tribunal do Júri, órgão competente para julgar qualquer pessoa pela prática de crime doloso contra a vida.
Gabarito: letra B12.4.3. Incompatibilidade e impedimentos dos deputados e senadores
O art. 54, da CF, estabelece vedações aos Deputados e Senadores, no inciso I temos a incompatibilidade se dá a partir da expedição do diploma, no inciso II, a partir da posse.
Vedações aos Deputados e Senadores (art. 54, I e II, da CF)
12.4.3.1. Vedação a partir da expedição do diploma
Desde a expedição do diploma o parlamentar não poderá (art. 54, I, da CF):
a) Firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;
b) Aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis "ad nutum", nas entidades constantes da alínea anterior;
Isto é, desde a diplomação o congressista não poderá manter vínculo contratual ou empregatício com pessoas jurídicas de direito público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes.
12.4.3.2. Vedação a partir da posse
Na forma do art. 54, inciso II, da CF, já a partir da posse o parlamentar não poderá (art. 54, II, da CF):
a) Ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;
b) Ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis "ad nutum" (cargo em comissão), em pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público;
c) patrocinar causa em que seja interessada pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público;
d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo.
Caso o deputado ou senador incidam em qualquer uma das vedações descritas acima perderá seu mandato.
12.4.4. Perda do mandato
O tema perda de mandato está presente no art. 55 da CF. Vamos ao art. 55, da CF, que estabelece as hipóteses de perda do mandato:
Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;
III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;
V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição;
VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.
Do rol acima, nos casos dos incisos I, II, VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados (no caso de Deputado federal) ou pelo Senado Federal (no caso de Senador), por maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.
Isto é, nas seguintes hipóteses temos a cassação do mandato ao parlamentar:
- Que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior (art. 54, da CF);
- Cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;
- Que perder ou tiver suspensos os direitos políticos.
Por seu turno, nas hipóteses dos incisos III a V, a perda será declarada pela Mesa da Casa respectiva, de ofício ou mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.
Ou seja, nas seguintes hipóteses temos a extinção do mandato:
- Que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;
- Que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;
- Quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição;
Isso aí pessoal, vamos praticar resolvendo uma questão!
Como cai na prova?
5 - (FGV – OAB – XV Exame / 2014) O senador “X” ausentou-se das atividades do Senado Federal para tratar de assunto de interesse particular por cento e cinquenta dias ininterruptos e, diante desse fato, enfrenta representação para a perda do seu mandato, por não ter comparecido à terça parte das sessões ordinárias da Casa, que foram realizadas no período em que esteve ausente
Nessa hipótese, assinale a afirmativa correta.
A) A perda do mandato do referido senador será decidida pelo Senado Federal, por maioria absoluta, mediante provocação da respectiva mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada a ampla defesa.
B) Não poderá o referido parlamentar perder o mandato, já que o afastamento não ultrapassou cento e oitenta dias dentro da mesma sessão legislativa
C) A perda do mandato do referido senador poderá ser declarada pela Mesa da Casa Legislativa de ofício ou mediante provocação de qualquer dos seus membros ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada a ampla defesa.
D) Caso o referido senador venha a renunciar após submetido ao processo que vise ou possa levar à perda do seu mandato, haverá o arquivamento do processo pela perda do seu objeto.
Comentários:
O art. 55 da Constituição Federal estabelece as hipóteses em que o Deputado ou Senador perderão o mandato, vejamos:
Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;
III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;
V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição;
VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado. (...)
Portanto, conforme o caso narrado pelo caput da questão, o senador “X” de fato infringiu o que dispõe o inciso III, do art. 55 da CF. Ainda, a perda do mandato poderá ser declarada pela Mesa da Casa respectiva, de ofício ou mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa (art. 55, § 3º, CF). Dessa forma, resta correta a opção: A perda do mandato do referido senador poderá ser declarada pela Mesa da Casa Legislativa de ofício ou mediante provocação de qualquer dos seus membros ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada a ampla defesa.
Gabarito: letra C