7.5. Fase Interna da licitação

 

 

7.5. Fase preparatória (fase de planejamento)

O processo licitatório é composto por três grandes fases: a fase de planejamento (ou fase preparatória); a fase externa; e a fase contratual (estudaremos essa faze quando tratarmos dos “contratos administrativos”).

A Nova Lei de Licitações e Contratos – NLLC (lei nº 14.133/2021), adotou a seguinte divisão: Fase do Fase preparatória – nos arts. 18 a 52 (Título II – Das Licitações, Capítulo II – Da Fase Preparatória); Fase externa – nos arts. 55 a 75 (Título II – Das Licitações, Capítulo IV – A Apresentação de Propostas e Lances ao Capítulo VIII - Da Contratação Direta); Fase contratual – nos arts. 89 a 154 (Título III – Dos Contratos Administrativos). 

Um dos princípios orientadores do processo licitatório é o planejamento (art. 5º da NLLC). O princípio do planejamento visa que a Administração promova a gestão do recurso público de forma mais eficiente. Por meio de um bom planejamento, a Administração poderá adequar o orçamento às futuras contratações, para que com isso o interesse público seja atendido da melhor forma possível.

O parágrafo único do art. 11 da NLLC estabelece que, “a alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações.”

O planejamento deve estar em todo o processo licitatório, mas a NLLC dedicou mais dispositivos na fase preparatória. O art. 18, caput, que inaugura o “Capítulo II – Da Fase Preparatória”, determina que:

Observamos que o planejamento deve ser característica da fase preparatória do processo licitatório, devendo estar compatibilizado com o Plano de Contratações Anual – PCA, com as leis orçamentarias e com todas as variáveis técnicas, mercadológicas e de gestão que possam interferir na compra pública. Além do PCA, a NLLC elenca outros documentos importantes para a realização da contratação pública: Documento de Formalização de Demanda (DFD); Estudo Técnico Preliminar (ETP); Termo de Referência (TR); Projeto básico; anteprojeto; e projeto executivo.

7.5.1. Plano de Contratações Anual (PCA)

O Plano de Contratações Anual (PCA) é documento discricionário no processo licitatório, ou seja, a despeito de sua importância no planejamento e na governança, quis o legislador que sua elaboração ou não fica a critério da conveniência e oportunidade do órgão responsável. Transcreve-se, novamente o art. 18, caput, que indica a facultatividade do PCA:

Nos termos do art. 12, inciso VII, da NLLC, a partir de documentos de formalização de demandas (DFD), os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual – PCA. O objetivo do PCA é a racionalização das contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, buscando, com isso, viabilizar o alinhamento de tais contratações com o planejamento estratégico assim como, o PCA servirá de subsídio para a elaboração das respectivas leis orçamentárias.

Caso seja elaborado, o PCA deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial e será observado pelo ente federativo na realização de licitações e na execução dos contratos (art. 11, § 1º, da NLLC).

7.5.2. Documento de Formalização de Demanda (DFD)

De forma distinta ao PCA, o Documento de Formalização de Demanda (DFD) é obrigatório, pois é a partir de sua formalização que se inicia a fase preparatória do processo licitatório.

Como visto, é a partir do DFD que os órgãos responsáveis pelo planejamento elaboram o PCA (art. 12, inciso VII, da NLLC), assim, aquele documento evidencia e detalha informações acerca da contratação.

7.5.3. Estudo Técnico Preliminar (ETP)

O Estudo Técnico Preliminar (ETP) é documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução (art. 6º, inciso XX, da NLLC). É no ETP, portanto, que se faz a descrição da necessidade da contratação.

Sendo assim, o ETP deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação (art. 18, § 1º, da NLLC).

Dessa maneira, temos três pontos importantes. Em primeiro lugar, o ETP é o documento utilizado para descrever qual é a necessidade da contratação que será promovida pela Administração. Em segundo, diante da necessidade o ETP também demonstrará a melhor solução para aquele problema que fundamenta a contratação. Em terceiro, o ETP dará base para outros documentos na fase preparatória da contratação, quando elaborados: (i) o anteprojeto, (ii) o termo de referência ou (iii) o projeto básico.

Nos termos do art. 18, § 1º, da NLLC, o ETP conterá os seguintes elementos:

I. Descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público (*);

II. Demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração;

III. Requisitos da contratação;

IV. Estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala (*);

V. Levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;

VI. Estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação (*);

VII. Descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso;

VIII. Justificativas para o parcelamento ou não da contratação (*);

IX. Demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;

X. Providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual;

XI. Contratações correlatas e/ou interdependentes;

XII. Descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável;

XIII. Posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina (*)

Finalmente, quando a Administração planejar contratar obras e serviços comuns de engenharia, o ETP, desde que seja demonstrada a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados, a especificação do objeto poderá ser realizada apenas em termo de referência ou em projeto básico, dispensada a elaboração de projetos (art. 18, § 3º, da NLLC).

7.5.4. Termo de Referência (TR)

O termo de referência é documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos (art. 6º, inciso XXIII, da NLLC):

“a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação;

b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;

c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;

d) requisitos da contratação;

e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;

f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade;

g) critérios de medição e de pagamento;

h) forma e critérios de seleção do fornecedor;

i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado;

j) adequação orçamentária;”

7.5.5. Projeto básico

O projeto básico é conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para definir e dimensionar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegure a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos (art. 6º, inciso XXV, da NLLC):

“a) levantamentos topográficos e cadastrais, sondagens e ensaios geotécnicos, ensaios e análises laboratoriais, estudos socioambientais e demais dados e levantamentos necessários para execução da solução escolhida;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a evitar, por ocasião da elaboração do projeto executivo e da realização das obras e montagem, a necessidade de reformulações ou variantes quanto à qualidade, ao preço e ao prazo inicialmente definidos;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e dos materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como das suas especificações, de modo a assegurar os melhores resultados para o empreendimento e a segurança executiva na utilização do objeto, para os fins a que se destina, considerados os riscos e os perigos identificáveis, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a definição de métodos construtivos, de instalações provisórias e de condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendidos a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados, obrigatório exclusivamente para os regimes de execução previstos nos incisos I, II, III, IV e VII do caput do art. 46 desta Lei;”

7.5.6. Anteprojeto

De acordo com o art. 6º, inciso XXIV, da NLLC, o anteprojeto é peça técnica com todos os subsídios necessários à elaboração do projeto básico, que deve conter, no mínimo, os seguintes elementos:

a) demonstração e justificativa do programa de necessidades, avaliação de demanda do público-alvo, motivação técnico-econômico-social do empreendimento, visão global dos investimentos e definições relacionadas ao nível de serviço desejado;

b) condições de solidez, de segurança e de durabilidade;

c) prazo de entrega;

d) estética do projeto arquitetônico, traçado geométrico e/ou projeto da área de influência, quando cabível;

e) parâmetros de adequação ao interesse público, de economia na utilização, de facilidade na execução, de impacto ambiental e de acessibilidade;

f) proposta de concepção da obra ou do serviço de engenharia;

g) projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção proposta;

h) levantamento topográfico e cadastral;

i)  pareceres de sondagem;

j)  memorial descritivo dos elementos da edificação, dos componentes construtivos e dos materiais de construção, de forma a estabelecer padrões mínimos para a contratação;

7.5.7. Projeto executivo

De acordo com o art. 6º, inciso XXVI, da NLLC, o projeto executivo é o conjunto de elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, com o detalhamento das soluções previstas no projeto básico, a identificação de serviços, de materiais e de equipamentos a serem incorporados à obra, bem como suas especificações técnicas, de acordo com as normas técnicas pertinentes.